La coparticipación federal: mora o misión imposible

El conflicto del campo y las elecciones han servido para recordarnos que este año se cumplen 15 sin que se haya dictado la ley de coparticipación federal prevista en la Constitución reformada en 1994 y que tenía que aprobarse antes de terminar 1996 (artículos 75 incisos 2 y 3 y Disp. tr. 6ª). En esta década y media la caja del gobierno federal creció y las de las provincias y sus municipios se achicaron; se creó así una inaceptable y humillante dependencia fiscal y política.
La Constitución de 1853 dispuso que el gobierno federal se financie con los derechos de importación y de exportación y con las tarifas de aduana. Pero desde 1891 el Congreso aprobó distintas leyes que agregaron a estos los llamados impuestos internos, que gravaban las ventas de distintos productos, y que, hasta entonces, eran recursos pertenecientes a las provincias.
Un decreto del gobierno militar en 1831, que una ley ratificó, creó el impuestos a los réditos (hoy impuesto a las ganancias), por el que el gobierno nacional gravaba el ingreso de las personas, que, según la Constitución, era también de resorte provincial. Así es como el gobierno federal se apropió de recursos de las provincias, y para que estas leyes no sean declaradas inconstitucionales, se dispuso que rijan por tiempo determinado (se prorrogaron hasta hoy) y se coparticipaba a las provincias un porcentaje de lo recaudado. La última ley de coparticipación, dictada en 1988 en forma provisional durante la presidencia de Raúl Alfonsín, es la que regía cuando se reformó la Constitución de 1994, y está vigente todavía. El régimen de coparticipación, además de aumentar los recursos del gobierno central en desmedro de las provincias y sus municipios, desalentaron la recaudación de los tributos locales.
En la reforma constitucional de 1994 en vez de terminar con este sistema se dispuso que debía dictarse otra ley convenio, de coparticipación federal, sobre la base de un acuerdos entre la Nación y las provincias; que tenía que aprobar el Congreso, por iniciativa del Senado y con el voto de la mayoría absoluta de todos los miembros de ambas Cámaras, de las Legislaturas de las provincias y de la ciudad de Buenos Aires; antes de terminar 1996. Esta ley nunca se dictó. Ocho pactos fiscales entre la Nación y las provincias desde 1991 y una ley de responsabilidad fiscal han desfigurado y engordado aún más el Tesoro de la Nación; han hecho más injusto e inequitativo el reparto de competencias fiscales; y han gestado un nuevo y poderoso sujeto que participa de esta distribución:?la Anses, que ahora administra también los recursos de las AFJP.
La pregunta del millón es si es posible que alguna vez se sancione esa ley. Creo que nunca se va a dictar, ya que ningún presidente, ni gobernador o jefe de gobierno se va resignar a perder puntos en el porcentaje de distribución de la masa de tributos coparticipables. Y como para que algunos ganen es imprescindible que otros pierdan, en la situación actual, los perdedores deberían ser el gobierno federal y el de la provincia de Buenos Aires, que son los que disponen de más recursos. Pero, como son los más endeudados y los que tienen mayor poder para acordar, es imposible que se aprueben esta ley.
Ante esto, lo mejor sería volver a las pautas de la Constitución de 1853, y a su modelo, la Constitución norteamérica, o sea al sistema de fuentes tributarias separadas, que también está vigente en la Federación Brasileña, por el cual los impuestos están repartidos y se recaudan tanto a nivel federal, como estadual y municipal o de los condados, compensándose diferencias por razones de equidad a través de fondos de asignación específica.
El gobierno federal en los Estados Unidos se financia de los impuestos indirectos externos y del impuesto a las ganancias -se federalizó por la Enmienda XVI a la Constitución en 1913-; los estados, de los tax (un impuesto a las ventas), y los municipios, de los impuestos inmobiliarios.
El Bicentenario será la oportunidad para que los argentinos acordemos políticas de estado entre las cuales debería estar un nuevo reparto fiscal de redistribución y de recaudación de todos los impuestos, tasas, contribuciones, retenciones, aportes, tarifas, regalías y demás gravamenes; entre gobierno federal, provincias, municipios, la Capital Federal y la Anses.
Junto a ello deberían descentralizarse servicios, como los que el gobierno nacional presta en la ciudad de Buenos Aires (Policía federal, transportes urbano, etcétera) y que pagamos los contribuyentes de todo el país; terminar con algunos privilegios como las promociones industriales de algunas provincias; revisar la política de subsidios; y dejar sin efectos gravámenes injustos como, por ejemplo, las retenciones o el impuesto al cheque. También debería evitarse la duplicación de impuestos similares o análogos que se cobran en los distintos niveles como el IVA, los ingresos brutos, a las ventas o al comercio e industria; o el inmobiliario provincial y el municipal.
El Gobierno federal contaría con los derechos de importación y exportación, el impuesto a las ganancias y a los bienes personales, los más difíciles de administrar. A las provincias se les asignaría el IVA, debiendo estas reducir el disparatado porcentaje del 21%, una de las causantes de la economía en negro. Los municipios se financiarían con el impuesto inmobiliario.
Un Código Fiscal Federal, como el que hay en provincias y en municipios, haría más simple y equitativa la administración fiscal federal y garantizaría mejor los derechos de los contribuyentes.