Las políticas económicas no requieren sólo de ideas sino también de instrumentos legales que las materialicen, y deben contemplar algunas restricciones institucionales para su producción. Tales consideraciones pueden servir para evaluar la factibilidad de las iniciativas. Entre ellas, las de Javier Milei, tal vez el más disruptivo de los precandidatos a presidente de la Nación, por estilo y propuestas.
Por ejemplo, Milei sostiene la necesidad del achicamiento drástico del empleo público. Pero existe la ley 25.164, y de acuerdo a ella las desafectaciones de empleados con estabilidad deberían responder a “medidas de reestructuración que comporten la supresión de organismos, dependencias o de las funciones asignadas a las mismas, con la eliminación de los respectivos cargos”. Si no se quiere reubicar a los empleados pasarán a estar en disponibilidad, habrá que pagarles el sueldo por entre seis o doce meses, según el caso, y luego indemnizarlos con un mes de sueldo por cada año o fracción mayor de tres meses de servicios. Además, desde la supresión, los organismos, dependencias, cargos y funciones no podrán ser recreados durante dos años. Es decir, el achicamiento del empleo público no será rápido ni gratis.
Podría decirse que la 25.164 debe ser modificada para evitar sus condiciones, pero eso sólo llevará a cataratas de juicios contra el Estado que ganarán los empleados, dada la jurisprudencia laboral.
La mencionada reestructuración estaría en el marco de una reforma del Estado que debe aprobar el Congreso de la Nación. Si no lo hace, Milei emitiría un decreto de necesidad y urgencia. Pero no funcionará. Las condiciones, simultáneas, para la validez de un DNU (según la Corte Suprema de Justicia de la Nación) son que se prevea que el trámite legislativo ordinario demore más tiempo del necesario para resolver el problema y que se trate de una crisis tal que prácticamente signifique la disolución de la sociedad. Y explícitamente advirtió que un DNU no es admisible para esquivar la falta de mayoría en el Congreso. En consecuencia, el decreto referido sería de dudosa validez.
Por otra parte, sobre el Banco Central el precandidato advirtió que si el Congreso no aprueba su proyecto apelará a una consulta popular. De nuevo, advertencias. Hay dos tipos de consulta popular previstos en la Constitución, la vinculante y la no vinculante. La primera convierte una propuesta en ley. La otra, ya se mostrará.
Con respecto a este mecanismo vaya primero una consideración en general. En los procedimientos normales del sistema representativo existen negociaciones a fin de alcanzar las mayorías necesarias. Normalmente implican acuerdos donde una parte vota ideas de otra ahora a cambio de que la segunda vote ideas de la primera más tarde. Eso significa que los participantes de la negociación ganan y que se piensa en un horizonte de mediano plazo, que al mismo tiempo es el que facilita los compromisos. Una consulta vinculante, en cambio, no permite negociación por la cantidad de personas que participan (podrían ser millones), por la eventualidad de su llamado (no hay agenda que permita contraer compromisos) y porque no hay partes estables (los temas son diversos y las mismas personas pueden estar a veces juntas y a veces enfrentadas según el caso). Por ello, son un juego de suma cero: hay ganadores y perdedores. De allí que no sean recomendables como método corriente para las decisiones públicas sino para casos importantes. En parte debido a ello los gobiernos plebiscitarios suelen ser los menos republicanos.
Por supuesto, hay condiciones que cambian eso. En Suiza son un procedimiento usual, pero es una democracia semidirecta con un gobierno nacional poco concentrado, donde el poder ejecutivo es colegiado, y en los Estados Unidos son comunes para muchos temas de políticas públicas pero en el nivel estadual, no nacional.
En Argentina las consultas están reglamentadas por la ley 25.432, que las prohíbe para proyectos que según la Constitución deban utilizar una Cámara de origen específica o que necesiten mayorías especiales. Esto es, parte de las leyes más importantes, las de mayorías agravadas, no pueden ser sometidas a ellas, cuando eso es lo que las justificaría. Y la ley dispone que una consulta es efectiva si vota al menos el 35 por ciento del padrón, y que la propuesta se convierte automáticamente en ley si logra más de la mitad de los votos válidos afirmativos emitidos. O sea, si hubiera votos en blanco o anulados, un proyecto podría ser ley con menos del 17,5 por ciento del padrón electoral. Poco serio.
Volviendo a Milei, una consulta vinculante sólo puede ser convocada por el Congreso. ¿El mismo que habría frustrado el proyecto sobre el Banco Central convocará a una consulta vinculante por un tema que ya rechazó? Tal vez lo haga si advierte presión popular y quiere sacarse la responsabilidad de encima, pero es muy difícil.
La otra consulta es la no vinculante. La restricción constitucional es que pueden convocarla el Congreso o el PEN dentro de sus respectivas competencias. Una visión estrecha impediría que el Presidente convocara una sobre leyes para el sistema monetario, pero tendría poco sentido reducir la capacidad del PEN a lo meramente administrativo. Por lo tanto puede suponerse que podría llamarla para preguntar por un proyecto (presentarlos es una competencia suya). Eso además sería consistente con la 25.432, pues según ella lo consultado, de conseguir la mayoría de los votos, debe ser incorporado al plan de labor parlamentaria de Diputados. Esto es, si el Congreso le rechazara la propuesta Milei utilizaría la consulta para que el Congreso trate el proyecto que ya le rechazó…
Puede tener sentido, pues el resultado podría servir como presión para que los legisladores evalúen cómo les irá en las siguientes elecciones según su posición ante el proyecto, pero está visto que la consulta popular no es una salida fácil.
El valor de las ideas de Milei es otra historia. Pero es útil considerar los caminos para implementarlas y así tener expectativas más fundadas o pensar en mejores rutas para ellas.
