Luis Iriarte
Abogado - Constitucionalista
La democracia constitucional se alcanzó cuando la masa de los destinatarios del poder, organizada como electorado en los partidos políticos, con la ayuda de elecciones honestas y sufragio universal, participó en el proceso político, conformándose como un independiente y originario detentador del poder. Esto ocurrió en algunos países claves en el siglo XIX. En la democracia constitucional la conformación del poder es triangular: parlamento, gobierno y pueblo. En la moderna sociedad tecnológica de masas, todo gobierno es siempre gobierno de partidos, por medio de la ampliación del sufragio.
De la combinación de los procedimientos de legitimación democrática de los poderes legislativo y ejecutivo surge la clasificación de los regímenes políticos: el régimen parlamentario europeo occidental (sólo el Parlamento tiene legitimación democrática directa, mientras la del Gobierno es de carácter indirecto); y el régimen presidencialista americano (tanto el Parlamento como el Gobierno tienen una legitimación democrática directa).
El parlamentarismo puede expresarse, según su historia, de dos formas diferentes, según que el parlamento sea superior en poder político al gabinete, o que el gabinete pueda controlar al parlamento. La primera forma está representada en el tipo clásico francés. La superioridad del gabinete sobre el parlamento está encarnada en el gobierno del gabinete británico. El funcionamiento del régimen parlamentario inglés, con un bipartidismo perfectamente consolidado, es distinto del italiano posterior a la II Guerra Mundial, en el que el número de partidos con representación parlamentaria ha sido muy alto y, en consecuencia, el Gobierno ha sido casi siempre un gobierno de coalición muy amplio, con acentuada inestabilidad.
En Argentina, dada la amplia cantidad de partidos con representación parlamentaria (en Diputados, hoy, hay 22 bloques) no es aconsejable, a mi juicio, una reforma constitucional implantando un régimen parlamentario.
Colaboración
Si los miembros del gobierno -el gabinete- pertenecen al mismo tiempo a la asamblea, el parlamentarismo es, pues, interdependencia por integración. Si gobierno y parlamento permanecen separados, pero obligados constitucionalmente a cooperar en la formación de la voluntad estatal, la interdependencia se concreta por coordinación. Aquí está implicado un liderazgo para el Wjecutivo, denominándose este tipo ”presidencialismo”, y es resultado de un proceso constituyente delimitado en el tiempo.
El régimen parlamentario, por el contrario, fue, en sus orígenes, un resultado de la historia, imponiéndose en la práctica política inglesa del siglo XVIII a través de conflictos políticos y diversos compromisos que jalonan prácticamente toda esa centuria. El prestigio del régimen parlamentario inglés conduciría, en el siglo XIX, a que los demás países europeos “importaran” el modelo.
La regla de oro del régimen parlamentario es que el Gobierno es, siempre, en su origen, el gobierno de la mayoría parlamentaria. Tiene que tener no solo legitimidad de origen, sino también de ejercicio.
El Parlamento puede obligar al Gobierno a presentar su dimisión, votando negativamente una cuestión de confianza presentada por el presidente del Gobierno o votando una moción de censura, derrocándolo. Como contrapeso institucional, el Gobierno puede disolver anticipadamente el Parlamento, o aquella Cámara cuya confianza política necesita para gobernar, y llamar a elecciones.
División
El régimen parlamentario es un régimen muy flexible. No hay una separación rígida de poderes, sino que se pretende expresamente una colaboración entre el Legislativo y el Ejecutivo.
El régimen presidencial es completamente distinto a la experiencia europea. Fue la otra gran experiencia constitucional “occidental”, la de Estados Unidos. Distinta, ante todo, por la forma en que se decidió la organización constitucional del Estado, en un auténtico proceso constituyente, en el que se decidiría con un criterio racional su organización constitucional.
En Europa, el régimen parlamentario se constituye frente a la monarquía. Puesto que no es posible acabar con ella, fortalecieron al máximo el Parlamento como órgano donde se expresa la sociedad. De ahí la exigencia de “penetrar” parlamentariamente en el Poder Ejecutivo, haciendo depender al Gobierno de la confianza de la Cámara.
En las colonias americanas, por el contrario, una vez que se rompe el vínculo con la metrópoli, la monarquía deja de ser un punto de referencia para la organización del Estado. No hay monarca al que limitar. Lo que se va a organizar es una República, en la que la soberanía popular constituye un axioma político que está por encima de toda discusión.
El problema con el que tienen que enfrentarse es distinto. Ordenaron constitucionalmente los poderes del Estado de tal manera que se consiga limitar la inevitable primacía del Poder Legislativo. El Legislativo es de donde puede venir el peligro. Formularon una Constitución en la que los poderes del Estado debían estar tan divididos y equilibrados que ninguno pudiera ir más allá de sus límites legales sin verse controlado y limitado de manera efectiva por los otros. La legitimidad de cada uno de los poderes debería de proceder directamente del pueblo.
En la práctica, la única invasión que temían es la del Ejecutivo por parte del Legislativo, ya que “en un gobierno republicano la autoridad legislativa es necesariamente la que predomina”. Había que “debilitar” al Poder Legislativo y “fortalecer” al Poder Ejecutivo. El peso de la autoridad legislativa requería que sea dividida en dos cámaras, “tan poco conectadas entre sí como lo permita la naturaleza de sus funciones comunes y su común dependencia de la sociedad”, imposibilitando que puedan concertarse para invadir la esfera del Ejecutivo.
El Poder Ejecutivo, por el contrario, no debe ser dividido sino concentrado. Su organización unitaria es indispensable para que este órgano disponga de la energía que debe tener.
El régimen presidencial americano es el reverso del régimen parlamentario europeo.
El Congreso no puede forzar la dimisión del Presidente y de sus ministros. La única manera de forzar su dimisión es a través del procedimiento del impeachment. El Presidente, a su vez, no puede disolver el Congreso. Cada uno de los poderes es, pues, independiente orgánica y funcionalmente. El Presidente tiene el derecho de veto sobre las decisiones del Congreso, siendo necesaria una mayoría de dos tercios de ambas Cámaras del Congreso para insistir en su formulación.
Desventajas
Hoy, entre las críticas más destacadas del régimen presidencial, se menciona el problema de la rigidez del sistema para resolver conflictos; el mandato fijo del presidente como obstáculo para posibles reajustes; el desaliento de consensos por la inexistencia de incentivos (los cargos de gabinete no son atractivos para los partidos de la oposición ya que implican ser parte de la política del gobierno pero sin posibilidad de incidir en ella). La personalización del poder, concediendo al presidente una enorme concentración de funciones. Cambios abruptos en los programas o políticas del gobierno, respecto de sus promesas electorales. Falta de transparencia e ineficiencia administrativas. Los presidencialismos tienen mayor propensión a la corrupción que los regímenes parlamentarios.
Desproporción
El hiperpresidencialismo argentino, instituido constitucionalmente en la reforma de 1994, agrava la dimensión de estas críticas. Ahora la Constitución Nacional le atribuye facultades legislativas en detrimento del Congreso (artículo 99, inciso 3), habilita la delegación de funciones legislativas (artículo 76) y la promulgación parcial de proyectos de leyes (artículo 80) en beneficio del Ejecutivo, y establece su posible reelección inmediata (artículo 90), contrariando estas cláusulas los fines del proceso reformista conforme Ley 24.309, que buscaba atenuar el poder presidencial y fortalecer al Congreso.
