El presupuesto puede ser una ley ilegal

Gustavo Wallberg - Columnista invitado

La política económica se hace a través de normas y entre ellas está el presupuesto del gobierno nacional. Sin embargo, esta ley (como todas) debe elaborarse aplicando un recurso escaso cual es la capacidad humana de análisis. Esa puede ser una buena razón para limitar qué disposiciones contiene una ley, y más la de presupuesto, que debe esperarse que sea compleja.

Tal vez tenga bien ganado el mote de ley de leyes pues contiene la autorización de los representantes del pueblo con respecto a cuánto y dónde gastará el gobierno nacional. En el fondo, se trata de la justificación de la existencia del Estado y eso debería implicar un análisis sistémico de las funciones asignadas y las que no, esto es, beneficios y costos alternativos, sean o no expresables en dinero. Con suerte también será la manifestación numérica de un plan de gobierno, aunque no es raro que no surja de una idea acabada de lo que se pretende como acción pública sino que sea sólo una suma de intenciones aisladas.

Por estas razones es mejor que su discusión se atenga a las funciones del Estado dejando para otros debates aquellos aspectos que pueden estar relacionados con el gasto público pero que no son la esencia de la norma. Además, dejar en el presupuesto sólo lo concerniente a los gastos de gobierno dada la estimación de los recursos evita que en la complejidad pretendan “colarse” disposiciones que discutidas por aparte encontrarían resistencia. Por ejemplo, aunque no sea el único tipo de casos, como para conseguir los votos hay que negociar puede haber grupos que pidan normas sectoriales dentro del paquete del presupuesto a cambio de su apoyo. Primero porque así, de nuevo, disfrazan la medida, y segundo por desconfianza. Si se trataran como leyes independientes tal vez luego de lograr el apoyo al presupuesto el oficialismo no quiera cumplir su promesa al bloque menor que lo acompañó. Un esquema de “ley ómnibus” es preventivo en ese sentido.

Las reglas sobre cómo hacer el presupuesto se exponen en la ley 24.156, llamada de administración financiera. Ella establece que la ley de presupuesto debe tener tres partes, una de disposiciones generales y las otras dos con el presupuesto de gastos y recursos de la administración central y de los organismos descentralizados. Las disposiciones generales son, dice el artículo 20 de la ley, las que “se relacionen directa y exclusivamente con la aprobación, ejecución y evaluación del presupuesto” y, lo que debe resaltarse ahora, “no podrán contener disposiciones de carácter permanente, no podrán reformar o derogar leyes vigentes, ni crear, modificar o suprimir tributos u otros ingresos”. Esto es, lo que aprobó la Cámara de Diputados no respeta la ley 24.156 al disponer, por ejemplo, alivios tributarios a los camioneros, la tasa sobre los pasajes aéreos y la suba de impuestos sobre artículos electrónicos.

Corresponden algunas aclaraciones. Una es que la ley de administración financiera tiene la misma jerarquía normativa que la de presupuesto. Fue aprobada para regir a los poderes Ejecutivo y Legislativo, y si bien puede ser modificada o derogada por aquellos a quienes restringe también es cierto que debe cumplirse. No considerarlo así implicaría una violación a la igualdad ante la ley porque querría decir que las leyes valen siempre para los ciudadanos comunes pero para los legisladores sólo cuando les conviene. Es cierto que una restricción aplicada a quienes la impusieron y que puede ser eliminada por ellos mismos no es lo mejor como barrera, pero mientras esté vigente se debe respetar.

Otra aclaración es que sería un error pensar que como la ley del presupuesto nacional para 2023 será aprobada años después que la de administración financiera entonces valen sus disposiciones por sobre las de ésta. Pero que una ley posterior derogue la ley anterior es un criterio judicial, no una regla legal. Para derogar o modificar una ley debe dictarse otra que disponga eso. No alcanza con aprobar algo diferente a lo que regía antes. Eso sería como el dictado tácito de una ley, que está prohibido por la Constitución Nacional en su artículo 82. Por ello debe modificarse explícitamente lo vigente para que tenga sustento firme.

Claro que podrían insertarse cláusulas al estilo de “derógase toda disposición que se oponga a la presente ley” o “suspéndese por un año la vigencia del artículo 20 de la ley 24.156”, pero sería discutible. La primera porque está prohibido por la propia ley de administración financiera y la segunda porque sería debatible si una suspensión de vigencia es o no una modificación.

Como fuere, si no se arreglara de alguna manera la formalidad no quiere decir que necesariamente habría problemas prácticos. Para trabar la ley haría falta un reclamo judicial, para el que estarían habilitados sólo los afectados. No debe esperarse que los camioneros hagan demandas para que les eliminen un alivio fiscal, y dado el monto estimado hoy de la “tasa Milei” con seguridad resultará más caro el juicio que el monto a pagar por la tasa. Pero ese, por la difusión de la carga y la asimetría entre costos y beneficios de litigar, sería un caso para el Defensor del Pueblo.

Que decida actuar o no es otra historia, pero debería recordarse que lo hay en Tucumán, no así en la Nación. Desde hace años que ejerce su función el subsecretario general de la Defensoría porque el Congreso de la Nación no designa a su titular. Esto es, los diputados y senadores no respetan la ley y tampoco nombran a quien debería defender a los ciudadanos de lo que ellos hacen. Tal vez la economía del país no se detenga por todo esto, pero luce poco serio.