Las profundas raíces del atraso

Olvaldo Meloni - Profesor de la Facultad de Ciencias Económicas de la UNT

Cuando imaginamos el futuro de Tucumán y de las provincias del norte argentino, cualquier brote de optimismo choca con un hecho incuestionable: sus economías son muy poco competitivas, salvo algunas actividades, generalmente asociadas a un insumo localizado con gran importancia en el proceso productivo. A través de los años, las recetas de los diversos gobiernos, tanto federales como provinciales, para mejorar la competitividad del norte, consistieron en distintas formas de subsidio: ventajas impositivas, créditos blandos, “promociones” a determinados sectores. Todas, con cierto “éxito” de cortísimo plazo. Todas, insostenibles en el mediano y largo plazo. En definitiva otra forma de populismo. Crónicas de fracasos anunciados. Tal vez el más estrepitoso entre los fiascos recientes sea el de los Call Centers, que no pueden despegar sin alguna forma de ayuda estatal. Pero no siempre hubo planes para hacer más competitivas a las provincias, también hubo indiferencia desde el gobierno central y, lo que es peor, ultraje, como ocurrió en la última década cuando se exigía a las provincias absoluta fidelidad a los postulados del gobierno nacional para gozar de algún beneficio efímero, para dejar todo como estaba al cabo de poco tiempo.

El gobierno de Macri parece encaminado a cambiar la lógica que prevaleció hasta ahora. Ha identificado muy bien algunos de los factores que han postrado al interior y en particular al Norte, como la falta de infraestructura que impacta sobre los costos de transporte, de logística, de energía y las disposiciones laborales, a la que no me referiré en esta nota. Rescatar el Belgrano Cargas, construir diques y un puerto fluvial (Itá-Ibaté), reformar y ampliar los aeropuertos, permitir las aerolíneas low cost y mejorar la conectividad de internet apuntan en la dirección correcta.

El factor invisible

Aunque las deficiencias de infraestructura y en conectividad son los ingredientes más visibles de la añeja falta de competitividad de las economías del norte, hay un factor determinante de su atraso que ha permanecido largamente ignorado: el sistema de coparticipación federal redistributivo. Y es que desde mediados del siglo XX la Argentina ha construido un federalismo fiscal con incentivos perversos que fomentan en las provincias el aumento del gasto público y en particular del gasto corriente por sobre las inversiones; que promueve el financiamiento de erogaciones predominantemente con transferencias federales en detrimento de la recaudación de tributos locales; y que pone en riesgo la sustentabilidad de largo plazo de varias provincias al condenarlas a la dependencia de los recursos federales y consecuentemente a un alineamiento político con el Ejecutivo nacional.

El sistema de coparticipación federal de impuestos redistributivo produce un fuerte desbalance fiscal vertical en la mayoría de las provincias. En otras palabras, los ingresos propios de las jurisdicciones subnacionales son una pequeña fracción del total de recursos disponibles, generando lo que se conoce en la jerga de finanzas públicas como pérdida de “correspondencia fiscal”. Cuando esto ocurre, los incentivos de los ciudadanos a controlar el destino y la composición de las erogaciones quedan anestesiados porque el dinero para financiarlas no sale directamente de sus bolsillos sino que viene en la forma de transferencias del gobierno federal, dejando el camino expedito para que los gobernantes provinciales privilegien gastos en la nómina salarial y en programas sociales con fuerte impacto en el consumo y en la actividad de corto plazo, en detrimento de inversiones que alimentan el crecimiento de largo plazo. Esta dinámica entre las provincias y la Nación además conspira contra un diseño institucional que ataque prácticas potencialmente corruptas dado que el electorado no percibe cabalmente que las obras públicas con sobreprecios o, peor aún, las obras inconclusas pero erogadas totalmente, provienen de los impuestos pagados por ellos mismos. Por el contrario, se las visualiza como procedentes del esfuerzo de terceros, de ciudadanos de las provincias ricas, y por lo tanto, la demanda por transparencia tiende a ser menor.

Por otra parte, los gobernantes provinciales que disfrutan de los beneficios políticos del gasto pero no pagan el costo de imponer tributos para obtener los recursos fiscales tienen incentivos a usar ese gasto adicional de bajo costo financiado por las transferencias federales para aumentar sustancialmente sus chances de permanecer en el cargo. Los ciudadanos, que cuentan con el sufragio para castigar ese comportamiento, no lo hacen. Por el contrario, tienen incentivos a premiar con su voto a gobernadores diestros en el arte de aportar poco y extraer mucho del “pozo común” de recursos tributarios, dejando a segundo plano otras cualidades para seleccionar gobernantes, tales como la visión estratégica, la pericia para manejar los asuntos públicos y la honestidad. Así, la calidad de la democracia se resiente, al reducir las probabilidades de la alternancia democrática.

Los recursos que acumula el sistema redistributivo de coparticipación federal de impuestos son tan atractivos que hace muy difícil mantener reglas de abastecimiento y distribución, tanto primaria (entre nación y provincias) como secundarias (entre las provincias), estables en el tiempo. La historia reciente muestra las jurisdicciones no pueden sustraerse a la tentación de pujar para acrecentar su participación de los recursos que conforman el “pozo común” mientras que los incentivos del gobierno federal son los opuestos: evitar que los nuevos tributos formen parte de la masa coparticipable para así redistribuirlos mediante mecanismos discrecionales, cuando no arbitrarios. Esto último retroalimenta lo que consideramos es el efecto más gravoso del sistema: el flujo permanente de transferencias de origen redistributivo produce un “efecto cautiverio” en las provincias, sobre todo en aquellas que exhiben mayores desbalances fiscales verticales entre las que se cuentan la mayoría de las norteñas. La redistribución de recursos con loables fines de cerrar brechas y disminuir asimetrías entre las provincias ricas y pobres, le resta competitividad a las receptoras y las condena a vivir de la ayuda federal, haciendo a los gobiernos locales rehenes de la administración nacional. Algo similar ocurre con las especies animales que son confinadas al cautiverio para preservar la especie: la genética de la especie es salvada, pero las adaptaciones al medio natural se pierden.

El flujo regular de transferencias redistributivas permite a las provincias receptoras mantener indefinidamente un déficit comercial en bienes transables con el resto de las jurisdicciones del país. El tipo de cambio real que enfrentan las provincias, definido como el cociente entre los precios de los bienes transables a no transables, favorece la “importación” y desalienta la producción de bienes transables resultando en provincias con escasa penetración en mercados allende sus límites. Las transferencias federales al volcarse mayoritariamente en bienes y servicios gubernamentales presionan sobre el precio de los no transables elevando los costos de producción de todos los bienes que los utilizan como insumos, pero haciendo particularmente mella en los costos de los transables que les impide acceder a mercados externos.

Otro efecto nada despreciable de la distribución discrecional de fondos que caracterizó a los mecanismos de coparticipación en las últimas décadas, es la de inhibir cualquier intento de cohesión de la región norte. En la mesa de negociación con el gobierno federal cada provincia antepone sus intereses por sobre los comunes de la región.

Como corolario, resulta obvio que la discusión sobre el federalismo fiscal no debe girar alrededor de porcentajes sino de incentivos. Unas décimas más sólo generarían un alivio transitorio pero en lo esencial, las provincias seguirían jugando ese juego de incentivos perversos que generaron un presente poco auspicioso.

Transitar el camino que aleje al norte del atraso requiere de bastante más que importantes obras de infraestructura. Se necesita cambiar el conjunto de incentivos que gobiernan el accionar de los agentes económicos. Y entre estos, la manera en que se van a relacionar fiscalmente nación y provincias es crucial. ¿Con 201 años de existencia, estaremos preparados para este desafío?