El presupuesto, entre el ser y el deber ser

BUENOS AIRES.- El debate legislativo que desembocará en la segura aprobación de la ley de Presupuesto 2010 -sin modificar una coma, como marca la costumbre- vuelve a plantear las discusiones sobre lo que es y lo que debe ser eso que alguien que no conocía las decisiones administrativas alguna vez llamó "ley de leyes".
En un presupuesto debería quedar perfectamente establecido cuánto se va a gastar en cada una de las áreas de la administración, cuánto se destinará al pago de la deuda pública, cuánto se va a transferir a las provincias y sectores privados (incluyendo en este rubro no sólo a empresas, sino a la infinidad de sectores no gubernamentales) y, en el punto que más indagan tanto los críticos como los partidarios del gobierno de turno, qué sectores ganan y pierden en la evolución del reparto del gasto de un año al otro. Un reparto que involucra desde la relación con el Club de París hasta los techos de las escuelas.
Eso es lo que debería ocurrir. Y algunos actúan como si en verdad ocurriera. Pero la historia argentina demuestra que, al menos en lo que al Presupuesto se refiere, la distancia entre el ser y el deber ser es inconmensurable.
Durante décadas, la inflación dificultó hacer un seguimiento cabal del cumplimiento de la ejecución de las partidas. Las dictaduras hicieron lo suyo, con la ausencia lisa y llana del Congreso. Y de unos años a esta parte, legisladores que llevaron la disciplina partidaria a niveles de sumisión absoluta (¿o qué significa "no cambiar una coma" para un poder creado hace ocho siglos para todo lo contrario?) transformaron a la ley de Presupuesto, en el mejor de los casos, en algo más o menos aproximado a lo que se va a hacer el año siguiente. No está de más tener en cuenta que el Presupuesto correspondiente a 2009 ya tuvo en lo que va del año 78 modificaciones y ampliaciones vía decisiones administrativas y una por decreto de necesidad y urgencia, es decir sin la menor intervención del Poder Legislativo (no se incluye en este cálculo dos decisiones que transfieren $ 281,8 millones a la AFA por el programa "Fútbol para todos"). Y que esas modificaciones y ampliaciones, a razón de dos por semana, se incrementarán más allá del período de vigencia de la ley.
Para este punto es necesario volver a lo obvio: el Presupuesto es la única ley que tiene un plazo de vigencia determinado, desde el 1 de enero al 31 de diciembre del año correspondiente. Sin embargo, el Presupuesto 2008 fue modificado por 37 decisiones administrativas publicadas en boletines oficiales de 2009. La última de ellas, el 5 de marzo, 64 días después del vencimiento del plazo de vigencia, de lo que se deduce que mientras los técnicos de la Oficina Nacional de Presupuesto comenzaban la recopilación de datos para la confección del proyecto para 2010, en el Boletín Oficial se publicaba una modificación de la ley aprobada un año y medio antes. Por más que desde el poder político de turno se las quiera minimizar, esas modificaciones son tan importantes que pueden cambiar la esencia misma de la ley de Presupuesto. Al reasignar recursos de una jurisdicción a otra, puede llegar a burlarse el criterio del legislador que votó una distribución en un sentido y meses después se entera que esa preferencia fue alterada por la Jefatura de Gabinete. Incluso, pueden afectar los resultados primario y financiero, al punto que el Presupuesto 2009 debió ser modificado en ese sentido, con $ 21.000 millones menos de superávit primario que el fijado en la ley original.

Condicionamientos
Por otra parte, cada presupuesto se elabora en base a los denominados "supuestos macroeconómicos", de cuya evolución depende en gran medida la de los gastos y recursos. Se trata de la inflación, el crecimiento o caída del PBI y el comercio exterior y la cotización promedio del dólar. Allí surgen otros problemas en la tensión entre el ser y el deber ser de un presupuesto. Anticipar la cotización del dólar y el nivel de la inflación podría condicionar (y en los hechos, condiciona) a diferentes agentes económicos. Léase: se podrían alentar, más allá de los propósitos oficiales, una corrida cambiaria o una remarcación de precios. Con dos consecuencias inmediatas, como los reclamos de aumentos salariales -que, en el caso del sector público, implicaría también cambios en el mismo presupuesto- y pedidos de incrementos de transferencias por parte de las provincias. Lo aconsejable en estos casos es contar con una política económica que permita proyectar para el año siguiente una evolución de las variables relativamente estable, que no conlleve el riesgo de corridas y remarcaciones. Pero para enfrentar esos problemas, el kirchnerismo recurrió a la manipulación de todas las variables, además de la ya conocida de la inflación a partir de la intervención del Indec.
Antes del desembarco de Guillermo Moreno en el organismo, se hizo habitual la "prudencia" en la proyección de crecimiento del PBI, lo que en la práctica significó subestimar los recursos a recaudar o, lo que es lo mismo, saber de antemano que se contará con un presupuesto no legislativo adicional, a aplicar mediante las decisiones administrativas y los DNU. En algunos años, esa "prudencia" representó una ampliación del 35% de lo establecido en la ley original. Como el reparto de los gastos adicionales se realiza según criterios del Poder Ejecutivo, se llega a la situación de los últimos años, en los que las provincias reciben menos recursos que el piso de 34% establecido en la ley de Coparticipación.
Aunque en este caso, las responsabilidades están compartidas: antes de reclamar, los gobernadores deberían instruir a los senadores que representan a sus provincias a que voten una ley menos "prudente" y que cambien todas las comas que sean necesarias. Ni más ni menos que el deber ser de un gobernador y un legislador.