Texto completo del fallo - Parte I

TEXTO COMPLETO DEL FALLO

San Miguel de Tucumán, marzo de 2011.-

VISTO: El juicio caratulado "MOVIMIENTO POPULAR TRES BANDERAS (MP3) vs. PROVINCIA DE TUCUMÁN, s/Inconstitucionalidad" (Expte. nº 750/06), y reunidos los vocales de la sala segunda de la Excma. Cámara en lo Contencioso Administrativo, se establece el siguiente orden de votación: Dres. Rodolfo Novillo y Carlos Giovanniello; habiéndose después procedido a su consideración y decisión con el siguiente resultado.

El Señor Vocal Dr. Rodolfo Novillo, dijo:

RESULTA

Que el MOVIMIENTO POPULAR TRES BANDERAS (MP3) Y ALEJANDRO CARLOS SANGENIS entablan una acción de inconstitucionalidad contra la
PROVINCIA DE TUCUMAN en la que articulan dos pretensiones
declarativas: a) una declaración de nulidad de la incorporación de los
incisos 14 y 16 al artículo 43 de la Constitución Provincial, fundada
en que la Convención Constituyente de 2006 carecía de habilitación
para reformar y regular estos temas en la Carta Magna, y; b) una
declaración de inconstitucionalidad de los incisos 14 y 16 del
artículo 43 de la Constitución Provincial, fundada en que serían
violatorios del derecho a participar en elecciones auténticas,
genuinas y libres; y del derecho a tener acceso a las funciones
públicas en condiciones de igualdad; que consagran el art. 21 de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos; el art. 25 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos; el art. 23 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (pacto de San José de
Costa Rica); y el art. XXº de la Declaración Americana de los Derechos
y Deberes del Hombre; que son todas convenciones internacionales de
reconocida jerarquía constitucional (art. 75.22, CN).
En sustento de ello, la demanda suscripta por Alejandro Carlos
Sangenis "como titular de sus propios derechos políticos y como
presidente y representante del partido político actor- alega que la
inclusión de los incisos 14 y 16 del artículo 43 en la carta magna
provincial es nula y/o inconstitucional, sea porque los temas no
fueron declarados sujetos a reforma por la Legislatura en ejercicio de
la función preconstituyente, o bien sea porque esas normas violentan
la letra expresa del bloque constitucional federal. Sostiene que si
esos artículos obtuvieran operatividad, el control de la faz agonal
del proceso político quedará a voluntad del partido de gobierno, en un
marco de competencia no igualitario para aspirar a ejercer las
funciones públicas, con afectación real de los derechos cuya
protección se demanda. Afirma que la condición de ciudadano, dirigente
político y representante de los afiliados del movimiento que preside,
le provee de legitimación procesal para interponer la presente acción;
y que la participación del MP3·en los procesos de selección de
ciudadanos para ocupar funciones públicas hace necesaria la
intervención judicial a fin de eliminar la incertidumbre
constitucional en los procesos electorales. Alega que el poder
constituyente derivado de la Convención Constituyente está sujeto a
límites jurídicos y que resulta susceptible de revisión judicial.
Afirma que esta causa es de puro derecho, y que los hechos son
públicos y notorios: en las elecciones de convencionales
constituyentes no participaron la mayoría de las agrupaciones
políticas y fueron electos cuatro "opositores" que se retiraron de la
convención, de modo que, el oficialismo impuso el número para
consagrar sus criterios y la reforma está afectada por una seria
crisis de legitimidad de origen y por los desbordes de un diseño de
estado caracterizado por el crecimiento y concentración de facultades
en el poder ejecutivo. Señala que el art. 3 de la ley 7469 dispuso la
nulidad absoluta de la incorporación de temas cuya necesidad de
reforma no haya sido declarada en la misma ley, y que los incisos 14 y
16 incorporados al art. 43 de la Constitución son nulos, porque el
art. 2 de la ley 7469 nada incluyó ni declaró acerca de habilitar la
integración de la Junta Electoral o de establecer privilegios en
materia electoral a los funcionarios de gobierno. Considera que la
sanción explícita de nulidad del art. 3 revela el carácter de
restricción explícita que la Legislatura quiso dar al Constituyente, y
que las facultades implícitas deben ser razonables, subordinadas y no
apartarse ni modificar los temas expresamente incluidos. Concluye que
no es válido ni puede razonablemente admitirse que de la habilitación
dada por la ley 7469 para reformar las "Bases del Régimen Electoral",
la Convención haya incorporado dos cláusulas que por su trascendencia
no figuraban como temas habilitados, puesto que significan plasmar el
dominio del poder político de turno o de un partido único en el
organismo de contralor de las elecciones e instituir un privilegio
electoral para los funcionarios de gobierno. Apunta por otra parte que
los incisos 14 y 16 del art. 43 de la Constitución reformada
contradicen esencialmente la normativa internacional sobre el derecho
a participar en elecciones auténticas, libres y genuinas, y a competir
para acceder a funciones públicas en condiciones de igualdad, que
están consagrados en el art. 21 de la Declaración Universal de los
Derechos Humanos; el art. 25 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos; el art. 23 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos (pacto de San José de Costa Rica); y el art. XXº de
la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. Agrega
que el sufragio efectivo es un derecho inalienable de todos los seres
humanos, que los tratados de derechos humanos tienen caracteres
específicos que los diferencian de los tratados multilaterales de tipo
tradicional, y que su interpretación debe guiarse por la
jurisprudencia de la Corte y por las decisiones de la Comisión
Interamericanas. Sostiene que lo que sucede en Tucumán con el inciso
14 que manda que la integración del órgano de control de las
elecciones se haga con una mayoría de miembros del partido del
gobierno o del poder ejecutivo (Vicegobernador y Fiscal de Estado),
rompiendo y desnaturalizando la independencia e imparcialidad del
control electoral, es lo mismo que sucedió en el Estado de México,
adonde el organismo electoral estaba controlado por el PRI y en el que
la resolución nº 01/90 de la CIDH concluyó que no existía un recurso
efectivo ante jueces independientes e imparciales, y recomendó
asegurar condiciones básicas equivalentes para todas las diferentes
agrupaciones políticas que participaban en la competencia electoral,
lo que implica la ausencia de ventajas indebidas para uno de los
participantes. Cita que la resolución nº 01/90 declaró además que la
CIDH estaba facultada a verificar "si la realización de elecciones
periódicas, auténticas, con sufragio universal, igual y secreto, se
producen en un marco de garantías necesarias para que los resultados
representen la voluntad electoral, incluida la posibilidad de que los
electores puedan, si fuere el caso, recurrir efectivamente contra un
proceso electoral que consideran viciado, defectuoso e irregular o que
desconoce o puede desconocer el derecho de tener acceso en condiciones generales de igualdad a las funciones públicas del país".
Cita
asimismo varios informes de la CIDH, a saber: 1º) informe sobre El
Salvador en 1978, adonde se recomendó reorganizar el Consejo Central
de Elecciones con el fin de que haya en él una equitativa
representación de los partidos políticos y se logre restablecer la
confianza; 2º) el informe sobre Paraguay en 1987, adonde se consideró
que el estatuto electoral desnaturalizaba gravemente el proceso
electoral al entregar a un partido no solo la mayoría absoluta de los
órganos legislativos, sino también de los órganos encargados de
controlar el proceso electoral, de modo que el sistema carecía de los
necesarios controles institucionales que garanticen la pureza de los
actos electorales; 3º) el informe sobre Panamá en 1989, adonde se
declaró que el sistema de organización del acto electoral no ofrecía
garantías de una actuación imparcial de los órganos encargados. Al
final, la demanda termina formulando reserva del caso federal,
conforme al art. 14 de la ley 48.
Así planteada la demanda, la Corte Suprema de Justicia de Tucumán
se declaró incompetente para entender en ella y determinó que compete
a ésta Cámara en lo Contencioso Administrativo, en resolución nº 692
del 8 de agosto de 2006.
Una vez radicada la causa ante ésta Sala y corrido el debido
traslado de la demanda, se apersonó la PROVINCIA DE TUCUMÁN por medio
del apoderado Leonardo Violetto y opuso excepción previa de falta de
personería. Con posterioridad, dado que el actor acreditó con
certificaciones la representación invocada y subsanó el déficit
originario, esta Cámara dispuso tener por subsanado el defecto de
representación y declaró abstracto el juzgamiento de la excepción de
falta de personería, en resolución nº 681 del 22 de noviembre de 2006.
Una vez reabierto el plazo para contestar demanda, la Provincia de
Tucumán negó la existencia del derecho y de los hechos alegados por el
actor, y solicitó el rechazo de la demanda. Negó en particular que en
el art. 2 de la ley 7469 no figure la Junta Electoral y que nada diga
la ley 7469 acerca de establecer privilegios electorales para los
funcionarios de gobierno. Después de transcribir las leyes 5454 y
7469, y el artículo 43 de la Constitución de Tucumán, sostuvo que la
demanda es inadmisible por no haber acreditado que la actora tenga
interés procesal porque ha sufrido o sufrirá un daño derivado del
régimen que impugna, y que solo puede repararse por medio de una
sentencia judicial. Aseveró que el actor había afirmado que la
conformación de la Junta Electoral durante la ley 5454 receptaba los
principios internacionales invocados, pero no había considerado que el
Judicial es un poder político sujeto a control constitucional e
integrado por funcionarios no elegidos por voto popular. Adujo que la
demanda es prejuiciosa respecto a la parcialidad del Fiscal de Estado
y omite considerar que es un asesor jurídico de la Provincia cuya
actividad está disciplinada por la ley 3623. Afirmó que la vía
procesal es inadecuada, porque la acción de inconstitucionalidad es
preventiva y supone que las normas impugnadas no han sido puestas en
ejecución, mientras que durante la sustanciación de este proceso la
Junta Electoral se avocó en su actual conformación al ejercicio de su
competencia en el dictado de doce resoluciones (a saber: 45/06, 47/06,
51/06, 52/06, 58/06, 60/06, 63/06, 68/06, 69/06, 70/06, 71/06 y
83/2006), y toda esa actividad fue consentida por el actor que no
interpuso una cautelar contra esos actos de ejecución, de modo que, no existe incertidumbre constitucional a su respecto. Afirmó que en tanto la Junta Electoral es un órgano creado por la ley 5454, al encontrarse habilitada la Convención Constituyente de 2006 por ley 7469 para modificar (que significa transformar o cambiar algo mudando alguno de sus accidentes o dar un nuevo modo de existir a la sustancia material) el capítulo de las bases del régimen electoral, estaba habilitada para transformar o dar un nuevo modo de existir al régimen electoral
previsto en el ex artículo 38 de la Constitución Provincial, y la
conformación o el modo de integración de dicho órgano estaba
"entonces- dentro de los poderes expresamente conferidos por la ley
7469 como competencia de la Convención Constituyente. Alegó que no era aplicable al caso la invocada opinión consultiva nº 01/90 de la CIDH,
porque no es éste un mandato universal e inexorable, ni forma parte
del "holding" sino del "obiter dictum", y no se probó en este caso que
la actual composición de la Junta Electoral comporta una violación del
principio de elecciones auténticas o determina la existencia de
ventajas indebidas para uno de los partícipes de la contienda
política. Afirmó que si la actora no asumía la carga probatoria, la
demanda no pasaba de tener sustento en agravios de tipo personal y
prejuicios respecto a quienes se desempeñan como funcionarios de la
Junta Electoral. Concluyó que las consideraciones anteriores se
reproducían perfectamente respecto del inciso 16 del art. 43, sin
perjuicio de que los argumentos expuestos en la demanda eran
insuficientes para concluir que existe una incompatibilidad
inconciliable y manifiesta entre la ley 7469 y la Constitución.
Abierta a prueba la causa, fueron producidas las glosadas entre
folios 141 y 266, sobre las que dio cuenta el informe actuarial de
fojas 271.
Al comienzo de la etapa probatoria, se apersonaron en forma
voluntaria y pidieron intervención en autos los partidos Demócrata
Cristiano y Ciudadanos Independientes como terceros interesados, pero
les fue denegado por providencia de fs. 111 y 121; por lo que,
interpusieron recurso de revocatoria, y esta Cámara les hizo lugar en
resolución 166/2007 (fs. 140). Acto seguido, al corrérsele traslado
del pedido de intervención voluntaria, la Provincia pidió suspensión
de plazos (fs. 273), planteó recurso de revocatoria (fs. 278) e
incidente de nulidad (fs. 281). Luego, al denegársele el pedido de
suspensión de plazos (fs. 294), la Provincia interpuso otro recurso de
revocatoria (fs. 298).
A continuación, esta Cámara desestimó el incidente de nulidad por
resolución 381/2007 (fs. 322); el primer recurso de revocatoria por
resolución 382/2007 (fs. 324) y el segundo recurso de revocatoria por
resolución 383/2007 (fs. 325); por lo que, la Provincia de Tucumán
planteó "entonces- recursos de casación (fs. 345 y 378), cuya
desestimación por inadmisibilidad fue dispuesta en resolución 592/2007
(fs. 429), y derivó en recurso directo de queja por casación denegada
(fs. 436).
A continuación, agregados los alegatos en fs. 441/458, producido el
dictamen de la fiscalía de Cámara en fs. 466/471, y admitida la
participación en el carácter de tercero adhesivo simple del partido
Demócrata Cristiano "únicamente- en fs. 480, los autos fueron llamados
a sentencia en fs. 487..
Al quedar firme el llamamiento de autos, ésta Cámara dispuso convocar a "amigos del Tribunal" en providencia de fs. 491, pero la Provincia planteó recusación con causa contra el Vocal Presidente en fs. 496 e incidente de nulidad contra la convocatoria en fs. 504. La recusación con causa fue rechazada por ésta Cámara en resolución 789/2008 (fs. 512) y el incidente de nulidad, en resolución 320/2010 (fs. 538).
Una vez firmes estas resoluciones de ésta Cámara, la convocatoria a
"amigos del Tribunal" se difundió a través de diversos medios, según
constancias de fs. 554/565, y dio lugar a las presentaciones de los
sres. José Luis Avignone (fs. 572/577), Hugo González Juárez (fs.
578/582), Sergio Ariel García (fs. 583/593), Hugo Audón Zerdán (fs.
594/598), Ricardo Monner Sans y Asociación Civil Anticorrupción (fs.
601/613), Alejandro Carrió y Asociación por los Derechos Civiles (fs.
614/649), Ramón Ruiz Pesce (fs. 650/670), Carlos Duguech (fs.
671/806), Rodolfo A. Succar y Facundo Toscano (fs. 811/815).
Esta Cámara admitió las presentaciones efectuadas en providencia de fs. 818 y luego de quedar firme y concluir con las notificaciones necesarias, los autos pasaron a despacho para dictar la presente sentencia en fs. 825.

CONSIDERANDO

Con el afán de ordenarla con mayor claridad, esta sentencia será
dividida en tres partes: en la primera, será juzgada la problemática
común a la admisión procesal de la acción; en la segunda, sólo la
disputa sobre la procedencia de la impugnación contra el art. 43 inc.
14; y en la tercera, sólo la disputa sobre la procedencia de la
impugnación contra el art. 43 inc. 16 (ambas impugnaciones, serán
tratadas en la doble perspectiva de cuestionamiento competencial e
intrínseco a las normas incorporadas por la reforma de 2006 a la
Constitución de Tucumán).

PRIMERA PARTE

PRELIMINAR
Antes que nada, es preciso advertir que buena parte de las
cuestiones sobre las que fue trabada esta litis -en su origen- se han
visto despejadas por las sentencias que dictó después la Excma. Corte
Suprema de Justicia de Tucumán en los conocidos casos "Colegio de
Abogados" y "Batcon S.R.L." (sentencias nº 888 del 08/09/2008, y nº
721 del 03/08/2009).
En efecto, desde que estas sentencias adquirieron autoridad de cosa
juzgada quedó definitivamente establecido "entre otras cosas-: que las
reformas de 2006 a la Constitución de Tucumán están sujetas -en tanto
normas jurídicas- al control de constitucionalidad del Poder Judicial;
y que es procedente declarar la invalidez de los textos reformados
cuando desbordan las necesidades de reforma puntualizadas por la ley
preconstituyente nº 7469, y contravienen disposiciones de superior
jerarquía y aplicación prevalente de la propia Constitución.
Estas sentencias forman parte de una larga jurisprudencia
provincial de custodia de la Constitución, a través de la cual la
Excma. Corte Suprema de Justicia de Tucumán ha sabido defender en
hitos cruciales de su historia que "la competencia más eminente del
Poder Judicial es la de preservar in natura la real vigencia del
principio de supremacía de la Constitución como núcleo basal y eficaz
de regencia del principio republicano de gobierno consagrado en el
artículo 1º de la ley fundamental de la nación" (C.S.J.T.: "Batcon
S.R.L.", 03/08/2009; "Colegio de Abogados", 08/09/2008 "UPCN",
26/04/1996; "Gutierrez, José", 06/04/1990; "Defensa Provincial Bandera
Blanca", 29/04/1989; y "Meuli, Juan Carlos", 28/11/1987).

II. ADMISIÓN PROCESAL DE LA ACCIÓN
El Gobierno de la provincia formuló
dos objeciones contra la admisión procesal de esta acción de
inconstitucionalidad.
Una, es que "los hechos expuestos como fundamento de la pretensión
son insuficientes para tener por acreditado el interés que anima a la
actora, en promover la reparación de un presunto daño o perjuicio que
en modo alguno acredita haber sufrido o estar por sufrir" (fs. 89vta).
Y otra, es que "la pretensión fue encausada por una vía procesal
inadecuada", puesto que "aunque la acción de inconstitucionalidad fue
interpuesta antes de que la Junta Electoral en la actual conformación
se avocara al ejercicio de su competencia, lo cierto es que durante la
sustanciación del proceso dicha autoridad ejerció su aptitud" con el
dictado de doce resoluciones (nº 45/06, 47/06, 51/06, 52/06, 58/06,
60/06, 63/06, 68/06, 69/06, 70/06, 71/06 y 83/2006), y "toda esa
actividad fue deliberadamente consentida por la actora que dejó de
interponer una cautelar de no innovar contra dichos actos de
ejecución"(fs. 89vta/91).

II.1. INTERÉS. En cuanto a la primera objeción, cabe advertir que
el Sr. Alejandro Carlos Sangenis inició ésta acción de
inconstitucionalidad como "titular de los derechos políticos" que le
asisten en el doble carácter de su "condición de ciudadano y de
dirigente político", y como "autoridad partidaria" que "preside" y
actúa "en representación de los afiliados del Movimiento Popular Tres
Banderas" (en adelante MP3)
Consta en autos que a raíz de la excepción de falta de personería
que opuso la demandada, el defecto de acreditación inicial de la
condición de presidente del partido político MP3 que inviste el Sr.
Sangenis fue debidamente subsanado (fs. 53/54), y que además fue
ratificada por los miembros del Consejo Superior del MP3 la decisión
de facultar a su presidente para iniciar esta acción de
inconstitucionalidad y nulidad contra la reforma del art. 43 inc. 14 y
16 de la Constitución provincial (fs. 55). Todo ello se hizo en forma
fehaciente e indisputada, y la sentencia interlocutoria que así lo
declaró quedó firme y consentida (fs. 61/62); de modo que, ya no puede volver a discutirse en autos.
En ejercicio activo "entonces- de esas situaciones jurídicas
legítimas que fueron invocadas al iniciar esta acción, los actores
cuestionan la incorporación por la reforma de 2006 de dos nuevas
"bases electorales" al art. 43 de la Constitución de Tucumán, alegando
que comportan "agregados" no habilitados por la ley preconstituyente
nº 7469 y que "sus contenidos- dejarían el control del proceso
electoral a voluntad del partido de gobierno, y un marco de
competencia no igualitaria para que candidatos de otros partidos
aspiren a desempeñar funciones públicas.
El art. 43 inc. 14 se impugna por considerar que la incorporación
de la Junta Electoral con dos funcionarios que integran el Poder
Ejecutivo -el vicegobernador y el fiscal de estado-, significa que el
órgano de control del proceso electoral carece de la necesaria
independencia e imparcialidad respecto al poder político de turno. Y
el art. 31 inc. 16 se impugna por considerar que el establecer que
ningún funcionario pueda ser obligado a tomar licencia previa a las
elecciones -por el hecho de ser candidato-, significa instituir un
privilegio electoral para los funcionarios del gobierno.
Es claro por lo antedicho que Alejandro Sangenis en su condición de
elector y dirigente político, y el MP3 en su carácter de partido
político provincial, se encuentran en una situación jurídica
diferenciada para pretender en esta acción que el poder constituyente
derivado no haya sido ejercitado con estricta sujeción a la norma
fundamental y que la incorporación indebida de dos nuevas "bases
electorales" en preceptos de acción prácticamente automática tiene la
entidad necesaria para afectar la esfera de sus intereses políticos y
electorales.
Frente a la incorporación ordinamental de estas dos nuevas "bases
electorales" y la certeza de su aplicación en las próximas elecciones
obligatorias de autoridades locales, la situación jurídica activa de
Alejandro Sangenis como elector y dirigente, y del MP3 como partido
político provincial, está sin duda especificada y cualificada por la
titularidad y representación de "derechos políticos y electorales" que
tienen que ser ejercidos con plenitud de efectos y en forma compartida
con el conjunto del cuerpo electoral, de acuerdo a la garantía del
ordenamiento jurídico nacional e internacional.
En efecto, la Constitución nacional garantiza enfáticamente "el
pleno ejercicio de los derechos políticos" dentro del sistema
democrático (art. 37, CN); y este sistema congrega en su entramado
plural a derechos públicos subjetivos con derechos de incidencia
colectiva, y a intereses públicos con intereses institucionales de
rango fundamental, puesto que "el sufragio es "un derecho de
jerarquía- universal" (art. 37, CN); "el acceso a cargos electivos y
partidarios" está garantizado en condiciones de "igualdad real de
oportunidades" (art. 37, CN); y "los partidos políticos son
instituciones fundamentales del sistema democrático", con competencia
"para la postulación de candidatos a cargos públicos electivos" (art.
38, CN).
En concordancia con ello, el Código Procesal Constitucional de
Tucumán confirma expresamente la inclusión de los intereses públicos y
colectivos en el actual control de constitucionalidad, que abarca sin
duda a los derechos políticos o cívicos o de índole electoral, ya que
"el caso contencioso no se limita a las cuestiones de índole económica
de interés privado del justiciable, sino que comprende la defensa por
parte de cualquier ciudadano o agrupamiento social de los intereses
públicos que se encuentran protegidos explícita o implícitamente por
el orden jurídico nacional o internacional aplicable en la república"
(ampliar: sentencia del 05/02/2008, en "Colegio de Abogados", parte
segunda, capítulos 3.3., 3.4., 3.5., 3.6. y 3.7).
Los partidos políticos, candidatos y electores, están legitimados
para demandar "entonces- la tutela judicial efectiva de sus intereses
políticos y electorales, trátese de derechos públicos subjetivos o de
derechos de incidencia colectiva, que concuerdan con el interés
público fundamental de preservar las reglas de juego del debido
proceso democrático. Pueden situarse así en ese paradigma de
legitimación que, en el léxico del constituyente nacional de 1994, se
designa como "derechos de incidencia colectiva en general" y cuya
comprehensión conceptual conviene a todas aquellas pretensiones
plurisubjetivas susceptibles de ser satisfechas en una solución única,
cuyos efectos inciden en el conjunto de los sujetos afectados por un
problema que comparten.
A este respecto, la Corte Suprema de Justicia de la Nación tiene
dicho que "el cuerpo electoral es el órgano primario que expresa la
voluntad soberana de la Nación en el régimen representativo, derivando
de él todos los órganos del Estado. De ahí que el sufragio además de
ser un derecho de naturaleza política, sea también una función
constitucional, y su ejercicio un poder de la comunidad nacional,
dentro de los límites y bajo las condiciones que la misma Constitución
ha determinado" (CSJN, 16/11/1989, "UCR", La Ley: 1990-B-18).
Con relación específica a la tutela judicial de derechos
electorales, la Corte Suprema de Justicia de Tucumán admitió
reiteradamente que los partidos políticos y los miembros del cuerpo
electoral están legitimados indistintamente para contradecir la
constitucionalidad de reglas o de sistemas electorales (v.gr.:
distrito único, lemas y convencionales constituyentes) que tienen que
ser aplicadas en elecciones obligatorias inminentes (CSJT, 29/04/1989,
"Defensa Provincial Bandera Blanca"; 19/06/2003, "Piossek Prebisch"; y
02/09/2005, "Arias Victor").
"Se configura así, el excepcional supuesto en que el interés
general comprometido comprende al de todos y cada uno de los
ciudadanos electores, y exhibe por ello una fuerte proyección
institucional. Consecuentemente, la disyuntiva acerca de si la
legitimación la detentaría un ciudadano-elector o un partido político
deviene aparente e irrelevante, toda vez que la decisión no habrá de
recaer" sino en la adecuación y sujeción a la disposición
constitucional que determina la forma en que se elegirán los
convencionales constituyentes. Y esta hipótesis compromete el orden
constitucional e institucional de la provincia y queda aprehendida en
el último párrafo del art. 90 del CPC, desde que el planteo de los
actores está orientado a defender evidentes e indiscutibles intereses
públicos, protegidos por el orden constitucional nacional y
provincial, al estar en juego el acto más trascendental en la vida
política de los pueblos republicanos, cual es, la reforma de su
Constitución" (CSJT, 02/09/2005, "Arias Victor vs. Provincia de
Tucumán").
Con el mismo criterio, la Corte confirmó que el "lugar común" de
que "la sola condición de ciudadano no provee de legitimación
procesal", expresa con acierto una parte de la verdad con respecto a
la mayoría de las relaciones jurídicas individuales y colectivas; pero
de ésta "no se sigue que no exista una excepción" con respecto a la
relación jurídica electoral obligatoria, adonde la condición ciudadana
por imperio del art. 38 inc. 1 de la Constitución constituye título
jurídico suficiente para hacerla valer en juicio (sent. de 10/04/2003,
en "Piossek Prebisch vs. Provincia de Tucumán").
"Cuestión distinta es la relación electoral obligatoria que desde
el punto de vista material constituye una excepción, por ser la
relación jurídica obligatoria más extendida de nuestro ordenamiento
jurídico, desde que alcanza a todos los ciudadanos e incluso -en
algunos municipios- a los residentes extranjeros. En ese marco de
excepcional extensión intersubjetiva de la relación jurídica electoral
sí encuentra legitimación suficiente la sola condición de ciudadano,
porque no se confunde con las situaciones indiferenciadas del interés
simple sino que encarna la titularidad plena de un verdadero derecho
público subjetivo cuando se trata del ejercicio del sufragio
obligatorio. En otras palabras, la legitimación del ciudadano suele no
bastar con referencia al común de las relaciones individuales o
colectivas, e incluso también con referencia a consultas públicas de
participación optativa, pero resulta innegablemente suficiente y
adecuada en el marco de la elección de autoridades representativas,
adonde el ciudadano forma parte del electorado activo como titular de
un derecho subjetivo público de importancia institucional fundamental
en una verdadera relación jurídica obligatoria" (Sala IIIº, sentencia
del 10/04/2003, en "Piossek Prebisch").
"El rango de derecho subjetivo fundamental surge en modo
explícito del artículo 38 inciso 1º de la Constitución de Tucumán que
consagra al "sufragio popular" como "un derecho inherente a la calidad
de ciudadano argentino", que conforme al artículo 37 de la
Constitución Nacional debe ejercitarse electoralmente por medio del
"voto universal, igual, secreto y obligatorio".
La Declaración Universal de Derechos Humanos que tiene jerarquía
constitucional entre nosotros desde la reforma de 1994 establece en
sentido concordante que: "la voluntad del pueblo es la base de la
autoridad del poder público y que esta voluntad se expresará mediante
elecciones auténticas que habrán de celebrarse periódicamente, por
sufragio universal, y por voto secreto u otro procedimiento
equivalente que garantice la libertad de voto" (art. 21).
La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre
del año 1948 prevé que: "toda persona, legalmente capacitada tiene el
derecho de participar en las elecciones populares, que serán de voto
secreto, genuina, periódicas y libres" (art. 20).
La Convención Americana sobre Derechos Humanos en su artículo 23
establece que: "todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes
derechos y oportunidades: a) de participar en la dirección de los
asuntos públicos, directamente o por medio de representantes
libremente elegidos; b) votar y ser elegidos en elecciones periódicas
auténticas, realizadas por sufragio universal"; c) de tener acceso, en
condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su
país". Y normas semejantes contienen el artículo 25 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el artículo 3 de la
Convención Europea para la Protección de Derechos Humanos y Libertades
Fundamentales.
"Todos estos tratados internacionales que forman parte de nuestra
Constitución Nacional recogen un principio básico de cualquier
sociedad democrática ("). A esta altura de la civilización jurídica ya
no se concibe que la constitución consagre con carácter obligatorio un
derecho de contenido material simple y determinado, como es el derecho
a elegir autoridades por medio de un voto libremente discernido, y que
el titular de tal derecho subjetivo público no cuente con legitimación
procesal para hacerlo valer en juicio" (Sala IIIº, sentencia del
10/04/2003).
En suma: "Habida cuenta que el derecho a elegir y ser elegido hace
a la sustancia del Estado constitucional contemporáneo" (CSJN,
27/09/2001, Alianza Frente para la Unidad s/elecciones provinciales),
está sin duda legitimado, el control de constitucionalidad que demanda
un elector o un dirigente con aspiraciones electivas o un partido
político con posibilidad de postular candidatos y de competir
electoralmente, alegando salvaguardar las bases democráticas del
procedimiento político electoral.
En esto, las palabras de Sebastián Soler fueron señeras a pesar del
tiempo transcurrido. Decía este ilustre jurista que "cuando se trata
de cuestiones electorales, es decir, las suscitadas sobre el alcance y
ejercicio del derecho de elegir a los representantes del pueblo que
integran las ramas políticas del gobierno nacional, la situación es
totalmente distinta. Derechos de esta índole son tan acreedores de la
protección jurisdiccional como los referentes a la propiedad o a la
libertad civil de las personas, pues en un régimen como el que
quisieron fundar nuestros constituyentes es tan vital la protección de
aquéllos como la de éstos; y aún puede afirmarse que ninguna garantía
estará a salvo cuando se hallen viciadas las fuentes mismas del poder
político, de tal manera que se convierta en una ilusión la democracia
representativa" Las causas referentes al goce y ejercicio de los
derechos políticos no son cuestiones políticas, del mismo modo que las
causas sobre derechos patrimoniales no son cuestiones económicas. Unas
y otras se refieren a la interpretación y aplicación de las leyes, y
en tal carácter no pueden escapar al ámbito de la competencia
judicial" (Dictamen del 20/03/1975, en Fallos de la CSJN: 238:283, en
"Partido Demócrata de San Juan").
En resumidas cuentas, el interés jurídico que anima a esta
impugnación de la reforma de 2006 a las "bases electorales" del art.
43 inc. 14 y 16 de la Constitución de Tucumán (que serán ciertamente
aplicadas en los próximos comicios de autoridades provinciales), surge
de la invocada afectación actual e inminente que la extralimitación de
la competencia reformadora de la Convención Constituyente producirá a
los derechos políticos electorales que tiene un elector a elegir, un
dirigente político a ser elegido y un partido político a competir en
elecciones provinciales auténticas, si estas no fueran dirigidas por
una autoridad independiente y si no se observara la igualdad real de
competencia para el acceso a cargos electivos conforme a las reglas
democráticas de juego del debido proceso electoral.

II.2. VÍA PROCESAL. En cuanto a la segunda objeción planteada, cabe
advertir que los reparos en ella contenidos quedaron prácticamente
disipados desde que la Corte provincial "empleando la histórica
expresión de la Corte federal en la sentencia del caso "Kot"- confirmó
que la acción declarativa de inconstitucionalidad "emana directamente
de la Constitución", como un medio para la tutela judicial efectiva de
los derechos de incidencia colectiva" (sent. 888/2008); y constituye
una vía procesal adecuada para casos como el que nos ocupa, ya que "en
virtud de la previsión contenida en el artículo 90 último parágrafo
del CPCT, las pretensiones de incidencia colectiva declarativas de
inconstitucionalidad de la reforma constitucional de 2006, encuentran
el carril procesal idóneo en la vía prevista justamente en el título
III, capítulo II, artículos 89 y 90 de dicho digesto" (CSJT, sentencia
nº 888 del 08/09/2008, en "Colegio de Abogados vs. Honorable
Convención Constituyente").
En ésta última sentencia como en otros precedentes, la Corte
provincial destacó la importancia capital que tiene la tutela judicial
para garantir la efectiva supremacía de la Constitución: "Las
garantías constitucionales pasarían a ser meramente semánticas si la
propia ley fundamental no hubiese establecido como garantía la
protección judicial de aquellas" (C.S.J.T.: "Meuli, Juan Carlos vs.
Provincia de Tucumán s/acción de amparo", sentencia nº 888/1987. Idem:
"Defensa Provincial Bandera Blanca vs. Gobierno de la Provincia",
sentencia del 29/04/89).
En la misma línea, en el orden federal, se ha dicho:"Es misión de
la Justicia Nacional Electoral velar por el estricto cumplimiento de
lo que se ha dado en llamar el "debido proceso electoral", como una
garantía innominada de los derechos que sirven de fundamento jurídico
de la democracia representativa" (CSJN, Fallos: 317:1468; CNE, Fallos:
2979/01, 3275/03, 3571/05 y 3792/06)
Por lo demás, en las peculiares circunstancias de este caso, cabe
poner de resalto que la acción se interpuso en tiempo oportuno -tan
pronto la reforma constitucional entró en vigencia- y que conserva un
carácter preventivo en tanto las normas impugnadas aún no fueron
aplicadas en ninguna elección obligatoria de autoridades provinciales.
A mayor abundamiento, puede señalarse que la acción de
inconstitucionalidad tiene sus propias particularidades en el derecho
público provincial y que debe evitarse extrapolar -sin la debida
adecuación- las premisas privatistas de la acción civil de mera
certeza al derecho procesal constitucional, en virtud de las razones
dadas por esta Sala IIº en la causa "Colegio de Abogados de Tucumán
vs. Honorable Convención Constituyente", cuyas consideraciones damos
por reproducidas en cuanto fueran pertinentes (cfr.: sentencia nº 7
del 05/02/2008, segunda parte).
En alguna medida, las normas aquí impugnadas son normas de acción
automática, en tanto sus preceptos resultan obligatorios
inmediatamente por su sola promulgación sin necesidad de otras normas
que los desarrollen; de manera que, el gravamen quedó configurado -a
la luz del art. 3 de la ley 7469- con la incorporación normativa de
temas cuya necesidad de reforma e incorporación constitucional no
habría sido declarada por la ley preconstituyente.
La circunstancia acreditada por la accionada de que "durante la
sustanciación del proceso la Junta Electoral ejercitara su aptitud"
con el dictado de doce resoluciones (nº 45/06, 47/06, 51/06, 52/06,
58/06, 60/06, 63/06, 68/06, 69/06, 70/06, 71/06 y 83/2006), no incide
sobre la subsistencia del gravamen invocado en la demanda, habida
cuenta que aquéllas resoluciones son insignificantes por su contenido
"no destinado a los actores- y carecen de entidad jurídica para
impedir el enjuiciamiento constitucional de la composición de la Junta
Electoral con relación a la hora clave de su competencia frente a los
actores, cual es, la elección obligatoria de autoridades provinciales.
Asimismo, mal podría la demandada objetar la adecuación temporal de
este proceso de declaración de inconstitucionalidad con relación a la
actuación de la Junta Electoral que paralelamente se impulsa, habida
cuenta que sus planteos obstruyeron constantemente el avance de este
proceso judicial (fs. 273, 278, 281, 298, 345, 378, 496 y 504) valerse
de esa "litigiosidad innecesaria y dilatoria" (conforme a la
advertencia de éste Tribunal en fs. 540) equivaldría a alegar la
propia inconducta.
De otra parte, es indudable que una vez configurado el agravio -en
materia electoral- queda habilitada la necesidad de resolución
judicial y no se desvanece con el tiempo, puesto que por sus
características intrínsecas tiende a repetirse en forma sostenida. De
allí que, se sostenga que las hipótesis de "caso abstracto" no se
corresponden con la índole peculiar de los derechos políticos y
electorales; y que en la jurisprudencia de la Corte federal se haya
dicho que "la realización periódica de elecciones de diputados surge
de la Constitución Nacional" y es un evento recurrente cuya
desaparición fáctica o pérdida de virtualidad no es imaginable
mientras se mantenga la vigencia del orden instaurado el la Ley
Fundamental ("). Similar orientación ha seguido la Suprema Corte de
Estados Unidos en casos en que se controvertían derechos electorales
con comicios ya realizados al tiempo de su pronunciamiento. En tal
sentido, dicho tribunal descartó el carácter "moot" de esos litigios,
en cuanto entrañaban cuestiones susceptibles de reiterarse sin
posibilidad de que, por el tiempo que normalmente insumiesen los
trámites, pudieren llegar a ser resueltas por la Corte en tiempo
apropiado" (") sobre la base de esa limitación sólo excepcionalmente
un caso puede ser rechazado como materia de pronunciamiento. La mera
circunstancias de que existan consecuencias posibles de
enjuiciamiento, aun cuando ellas sean colaterales, preserva el caso de
"terminar ignominiosamente en el limbo de la abstracción" (CSJN,
Fallos: 310:819, voto Dr. Petraccchi, en "Ríos, Antonio Jesús").
En definitiva, y en virtud de las consideraciones que anteceden,
nos inclinamos por admitir el interés de los actores y por confirmar
que la acción de inconstitucionalidad está encausada por la vía
procesal adecuada.

SEGUNDA PARTE

COMPETENCIA DE LA CONVENCIÓN DE 2006 PARA CONSTITUCIONALIZAR LA
INTEGRACIÓN DE JUNTA ELECTORAL

De acuerdo a la jurisprudencia
reiterada de la Excma. Corte Suprema de Justicia de Tucumán, ya no
cabe duda alguna que el poder constituyente derivado que compete a la
provincia está sujeto a límites jurídicos de superior jerarquía y que
la inobservancia, extralimitación o desborde de esos límites jurídicos
constituye una cuestión justiciable (C.S.J.T.: "Gutierrez José Raúl
vs. Honorable Convención Constituyente", 06/04/1990; "Arias Víctor
Hugo vs. Provincia de Tucumán", 02/09/2005; "Colegio de Abogados de
Tucumán vs. Honorable Convención Constituyente", 08/09/2008; "Batcon
S.R.L. vs. Instituto Provincial de Vivienda", 03/08/2009; "Iramain
José Agustín vs. Instituto Provincial de Vivienda s/Especial",
03/08/2009"; "Low Track S.R.L. vs. Provincia de Tucumán, s/Especial",
28/08/2009; "Low Track S.R.L. vs. Provincia de Tucumán, s/Nulidad",
02/10/2009; y "Low Track S.R.L. vs. Provincia de Tucumán,
s/Contencioso Adm.", 22/02/2010).
Dado que "el poder constituyente no es "omnipotente", ni evade los
resortes de la judiciabilidad" (CSJT, sent. del 06/04/1990,
"Gutierrez, José vs. H. Convención Constituyente de Tucumán", ED
138-621); y puesto que habilitar una "reforma constitucional" no
significa autorizar la "destrucción de la Constitución" (sent. del
05/02/2008, "Colegio de Abogados de Tucumán vs. Honorable Convención
Constituyente"); bien puede decirse que "la reforma constitucional no
es una solución de continuidad en la vida del estado, sino sólo un
avatar" (Rubio Llorente, "Estudios sobre la Constitución ", C.E.C.,
pág. 47).
En palabras de nuestra Corte provincial, el poder constituyente
reformador no es "un acontecimiento fundacional ni creador de un
estado inexistente", sino una competencia "esencialmente limitada",
que sólo se ejercita válidamente "en cuanto se somete al código
preexistente que debe reformar. Más que acto creador, se trata de un
acto modificatorio ("). La actividad reformadora debe desarrollarse de
conformidad con las reglas que la misma constitución vigente ha
previsto en su texto para tal fin, y es cabalmente controlable por el
órgano judicial el desvío de la convención constituyente reformadora
respecto a los puntos cuya modificación le ha sido propuesta por el
órgano legislativo. Esta es la doctrina" que en nuestra provincia ha
sido expresamente receptada tanto por el anterior artículo 129 de la
Constitución de 1990 como por el artículo 152 de la ahora vigente de
2006, al establecer que: "La Convención reformadora no podrá
comprender en la reforma otros puntos que los especificados en la ley
de convocatoria".
La declaración del Poder Legislativo de necesidad de una reforma
constitucional con determinación de los puntos a agregar o suprimir,
aunque se implemente bajo la forma de una ley, no consiste en un "acto
legislativo material típico" "ha dicho la Excma. Corte Suprema de
Justicia de la Nación-, sino en un acto del poder preconstituyente que
"se funda directamente en la Constitución" (CSJN, 19/08/1999, "Fayt
Carlos vs. Estado Nacional", LL: 1999-C-33).
En consecuencia, desde una perspectiva competencial, el quid
dirimente de la cuestión de la reforma al artículo 43 inciso 14 está
centrado "por imperio del art. 152 de la Constitución de Tucumán- en
verificar si la norma sancionada se ajusta o no a la habilitación
preconstituyente de competencia reformadora para la cual fue convocada
la Convención Constituyente de 2006, y cuya atribución le fue
puntualizada por el Poder Legislativo en el art. 2 de la ley 7469 con
fundamento directo en la Constitución.
Dado que en esta perspectiva competencial la cuestión que nos ocupa
es análoga a la resuelta por esta Sala IIº en la causa "Colegio de
Abogados de Tucumán vs. Honorable Convención Constituyente",
seguiremos aquí el mismo método de enjuiciamiento y daremos por
reproducidas -por razones de brevedad- las demás consideraciones de
nuestra sentencia del 5 de febrero de 2008 en cuanto fueran pertinentes.

III.1. CONTINUIDAD HISTÓRICA DEL CARÁCTER JUDICIALISTA
A los fines de la comprensión contextual de esta disputa, viene al
caso señalar dos constantes históricas de importancia manifiesta, a
saber:
1º) En el ordenamiento electoral provincial con que Tucumán
organizó sus instituciones desde que se establecieron las bases del
régimen republicano en la Constitución nacional de 1853, no se
encuentra ninguna norma que disponga integrar el órgano de control de
las elecciones con mayoría de miembros del Poder Ejecutivo, en ninguna
de las sucesivas leyes electorales (nº 433, 495, 989, 1103, 1162,
1279, 1477, 2262, 2419, 141/57, 3867, 5454, 5511, 6147) y en ninguna
de las sucesivas reformas constitucionales (años 1856, 1884, 1907 y
1990), hasta que la reforma constitucional de 2006 incorporó tal norma
por vez primera al art. 43 inc. 14 de la Constitución de Tucumán.
2º) La integración decisiva "en forma mayoritaria o plena- con
miembros del Poder Judicial del órgano de control de las elecciones
provinciales ("Junta de Escrutinio", "Tribunal Electoral" o "Junta
Electoral") comenzó en Tucumán en el año 1912 con la recepción local
de la democratización política iniciada con la ley Sáenz Peña y se
sostuvo ininterrumpidamente hasta el año 2006 junto a la progresiva
consagración jurídica de los derechos políticos y electorales del
sufragio universal, el voto femenino y la elección directa del
presidente, gobernador y senadores nacionales.
Durante el siglo diecinueve, el Poder Legislativo "primero- y el
"Colegio Electoral permanente" "después- fueron los órganos decisivos
en la elección indirecta del gobernador y otras autoridades políticas
de la provincia. En 1871, con el fin de garantir la transparencia de
los comicios, la ley nº 433 esbozó una primera participación del Poder
Judicial, al disponer que una de las actas de la votación fuera
presentada ante el Superior Tribunal de Justicia. Y en 1883, la ley nº
495 estableció que el acto público de escrutinio y proclamación de
electores se realizara ante el Juez Civil. (cfr.: Montilla Zavalía,
Félix: "Historia del Poder Electoral de Tucumán", págs. 38 a 110).
En la Convención Constituyente de 1907, la comisión encargada de
proyectar las reformas propuso que "el juzgamiento y aprobación de las
elecciones quedara a cargo de un tribunal judicial, para asegurar el
resultado de las elecciones por medio de fallos de legalidad
indiscutible" (cfr.: "Compilación ordenada de leyes, decretos y
mensajes del período constitucional de Tucumán", volumen XXX, págs. 59
y 64); y la propuesta fue sostenida con elocuencia por un grupo de
reconocidos tucumanos (v.gr.: Juan B. Terán, José Ignacio Aráoz,
Alberto Rougés, Servando Viaña), pero su aprobación fue considerada
inconveniente en la votación plenaria.
Con todo, en el año 1908, la ley nº 989 ya dispuso integrar una
"Junta de Escrutinio" con los presidentes de la Corte Suprema de
Justicia, del Senado y de la Cámara de Diputados; vale decir, ya
instituyó una incorporación del Poder Judicial que "aunque acompañada
de dos miembros del Poder Legislativo- resultaría definitiva y
progresivamente reconocida en la historia sucesiva del control
electoral en Tucumán.
En efecto, a partir del año 1912 se estableció una constante
integración "mayoritaria o plena- del órgano de control electoral con
miembros del Poder Judicial que perduró hasta el año 2006, cuando fue
interrumpida esta continuidad histórica del carácter judicialista de
dicha composición de 94 años con la reforma constitucional del art. 43
inc. 14.
Veámoslo en detalle:
En el año 1912, la ley electoral nº 1103 dispuso integrar una
"Junta de Escrutinio" con el presidente de la Corte Suprema, el
ministro fiscal y el presidente del Senado, con facultades para
verificar los comicios, proclamar los electos y "a partir de la ley nº
1162 de 1913- para declarar no válidas a las elecciones irregulares en
2/3 de las mesas receptoras (cfr.: Montilla Zavalía, op. cit., pág.
113).
En febrero de 1946, un decreto del interventor federal dispuso que
las elecciones provinciales conjuntas con las nacionales, fueran
fiscalizadas por una "Junta Escrutadora" integrada por el presidente
de la Cámara Federal, el juez federal y el presidente de la Corte
Suprema de Tucumán, conforme lo disponían las leyes nacionales 8871 y
11.387. Y poco después, en noviembre de 1946, la ley provincial nº
2262 dispuso formar un "Tribunal Electoral" (cfr.: Montilla Zavalía,
op. cit., pág. 145 y 151).
En la reforma constitucional de 1949, se instauró "por vez primera
en Tucumán- el derecho político a una elección directa del gobernador
y vicegobernador; y se dispuso crear un "Tribunal o Junta Electoral"
que estuviera integrado por el presidente de la Corte Suprema, uno de
sus vocales designado por sorteo y el ministro fiscal. "Esta
modificación "con respecto a la integración de la Junta de Escrutinio
de la ley nº 989- tenía la finalidad de procurar una mayor
imparcialidad en el órgano encargado no sólo del trámite
administrativo electoral, sino que también del juicio eleccionario sin
que existiera la posibilidad de recurso alguno" (cfr.: Montilla
Zavalía, op. cit., pág. 147).
En 1957, a raíz de la derogación de la constitución de 1949, el
decreto ley 141 G de la intervención federal, dispuso dejar sin efecto
el "Tribunal Electoral" de la ley nº 2262 y restablecer la vigencia de
la ley electoral nº 1279, que preveía la integración de la "Junta de
Escrutinio" con el presidente de la Corte Suprema, el ministro fiscal
y el presidente del Senado (art. 47).
En 1972, la ley provincial nº 3867 encomendó el recuento de los
votos en las elecciones provinciales y nacionales conjuntas, a una
"Junta Electoral provincial", integrada por el presidente de la Corte
Suprema, uno de sus vocales designado por sorteo y el ministro fiscal,
conforme a las pautas de leyes nacionales 19.862 y 19.905.
En 1983, la ley nº 5454 de partidos políticos dispuso integrar la
"Junta Electoral provincial" con el presidente de la Corte Suprema, el
ministro fiscal y el presidente del Senado (art. 5), y suplantar a
éste último con un vocal de la Corte Suprema designado por sorteo
(art. 68) en las elecciones convocadas para el mismo año (ley 5511).
En 1990, la reforma constitucional reinstauró la elección directa
de gobernador y vicegobernador (prevista en la reforma de 1949); y
derogó el Colegio Electoral "ad hoc" y suprimió la regla de que el
Poder Legislativo "es juez exclusivo de las elecciones de sus
miembros" (que provenían de la Constitución de 1907), habilitando un
recurso de control jurisdiccional que subsiste hasta el presente (art.
54).
En 1991, la ley nº 6147 estableció el último régimen electoral
anterior a la reforma constitucional en 2006, que remitió a la "Junta
Electoral provincial" con integración mayoritaria de miembros del
Poder Judicial (presidente de la Corte Suprema y ministro fiscal)
predispuesta en el art. 47 de la ley 1279 (y luego complementada con
la integración del presidente de la legislatura por la ley 6148).
Desde el punto de vista contextual, entonces, puede verse que la
composición mayoritaria de la Junta de Escrutinio (equivalente a la
Junta Electoral) con integrantes del Poder Judicial que comienza en
Tucumán en el año 1912, concuerda históricamente con la implantación
nacional del voto secreto y universal y el impacto democratizador que
produjeron las leyes electorales pactadas por Roque Sáenz Peña con
Hipólito Irigoyen en 1910, que "incorporan a la política argentina a
los sectores populares y transforman la constitución de 1853 en una
constitución virtualmente democrática (Sampay, Arturo: "Las
constituciones de la Argentina (1810/1972)", "La evolución
constitucional", pag. 66).
Asimismo, la composición judicialista del "Tribunal Electoral" que
fue plenificada entre 1946 y 1957 en Tucumán por imperio de la ley nº
2262 y de la reforma constitucional de 1949, concuerda históricamente
con la implantación nacional del voto femenino y el definitivo impacto
democratizador que impulsó el Partido Justicialista con la
constitucionalización del derecho a la elección directa del
presidente, gobernador y senadores: "Una innovación fundamental en la
parte orgánica de la Constitución de 1949 es la democratización de los
modos de elegir los sujetos del poder político, pues ya no queda la
elección indirecta ni para los senadores nacionales ni para el
presidente de la república, y se suprimen los impedimentos para que el
pueblo elija libremente a quienes reconoce con capacidad de dirección
gubernativa" (Sampay, ob. cit., "Informe del despacho de la comisión
revisora de la Constitución, del 8 de marzo de 1949", p. 512)

III.2. DELIBERACIÓN PREVIA DE LA LEGISLATURA
En ese contexto de
antecedentes que acabamos de describir, se celebró la sesión
extraordinaria del 22 de diciembre de 2004 en que la Legislatura de
Tucumán sancionó la ley nº 7469.
En base a las constancias del diario de sesiones respectivo, se puede
asegurar -en forma fehaciente- que ninguno de los legisladores
presentes en aquélla sesión hizo ninguna referencia a la posibilidad
de incorporar a la Junta Electoral entre los nuevos institutos cuya
incorporación por la Convención se estimaba necesario habilitar.
Esto es importante retenerlo, porque los legisladores que
protagonizaron aquélla sesión dejaron bien aclarado que ésta
convocatoria a una reforma constitucional era de alcance parcial y
circunscripto, y que la delimitación precisa de su contenido surgía de
un acuerdo entre partidos políticos con intereses electorales que
procuraba restablecer el equilibrio entre los poderes del estado.
El legislador Antonio Raed que intervino como miembro informante del
proyecto de reforma de alcance parcial aprobado por la Comisión de
Asuntos Constitucionales, expresó en el recinto que " este proceso de
reforma " pretende ser hoy acotado por esta Legislatura a través de
estos nuevos proyectos de ley que buscan fundamentalmente limitar el
marco en el cual se va a desarrollar la futura Convención
Constituyente" ("), y "tiene como objetivo adecuar la Constitución a
la nueva realidad nacional y universal, fortaleciendo la independencia
y el equilibrio de los poderes tradicionales de la democracia". "La
nueva Carta Magna debe surgir del consenso y participación de todos
los sectores sociales"". "Hay algunas instituciones que hoy deben
tener jerarquía constitucional. ¿Quién puede discutir que el Tribunal
de Cuentas y la Defensoría del Pueblo deben tener rango
constitucional" (cf.: diario de la sesión especial extraordinaria del
22/12/2004, 18º reunión, pág. 5664, 5666 y 5668"el subrayado es
nuestro").
El legislador Sisto Terán Nougués insistió en que "la reforma es
parcial y "que por ello" en el artículo 3º claramente se dice: "La
convención no podrá modificar, suprimir o incorporar artículos o temas
cuya necesidad de reforma, supresión o incorporación no se haya
declarado en la presente ley...". Según sus palabras, esto implicaba
que "el remanido poder soberano del poder constituyente está acotado y
referido sólo a estos temas que son habilitados, porque si no fuera
así, no habría distinción alguna entre una reforma total y una reforma
parcial. El concepto de parcialidad está dado por los temas que hoy
sean habilitados" (diario de la sesión extraordinaria del 22/12/2004,
18º reunión, página 5728 "el subrayado es nuestro").
Por último, la legisladora Olijela Rivas expresó que "esta reforma
debe ser parcial, es decir acotada y restringida sólo a aquellos temas
que puedan adquirir rango constitucional y a aquellos otros que
durante el tiempo de su vigencia pueden haber mostrado inoperatividad
o falencia (diario de sesión especial extraordinaria del 22/12/2004,
18º reunión, pág. 5717).
En resumidas cuentas, entonces, la Junta Electoral no fue ni siquiera
mencionada en la deliberación de la Legislatura, adonde se recalcó una
y otra vez que la habilitación de la reforma constitucional era el
fruto de un acuerdo entre partidos políticos y se caracterizaba por
ser circunscripta y restrictiva.

III.3. EL MÉTODO DE HABILITACIÓN DE LA LEY 7469
Acto seguido, la Legislatura de la provincia sancionó la ley 7469 que
confirió un neto alcance parcial a la competencia de la Convención
Constituyente; definió en forma expresa a las facultades conferidas, y
excluyó por contrapartida los puntos no declarados de reforma necesaria.
En el artículo 1º, la ley 7469 derogó la declaración de necesidad de
reforma "total" de la Constitución que había hecho la ley 7194; y que
tantas controversias había suscitado.
En el art. 2º, definió las disposiciones habilitadas o permitidas; y
en el artículo 3º, las disposiciones inhabilitadas o excluidas.
"Art. 2: Declárase la necesidad de la reforma parcial de la
Constitución de la Provincia de Tucumán, a los efectos de modificar,
suprimir o incorporar disposiciones, conforme a los siguientes
enunciados:
I. Modificaciones: La Convención convocada al efecto podrá modificar
los siguientes artículos: a) ... b) Sección II, Capítulo Único, Bases
del Régimen Electoral: artículo 38, con excepción de su inciso 9º
(... )
II. Supresiones: La Convención convocada al efecto podrá suprimir
los artículos 113 y 134, del Tribunal Constitucional.
III. Prohibiciones: La convención convocada al efecto podrá considerar
la prohibición constitucional expresa del régimen electoral conocido
como ley de lemas.
Agregados: La convención convocada al efecto podrá considerar la
incorporación en la Constitución de la Provincia de Tucumán de los
siguientes temas y/o instituciones: 1. Poder Legislativo: a)
Autarquía. b) Denominación. c) Facultades implícitas o residuales. 2.
Poder Judicial: a) Autarquía del Poder Judicial. b) Policía Judicial.
c) Carrera y Escuela Judicial. d) Consejo Asesor de la Magistratura.
e) Jurado de Enjuiciamiento. f) Ministerio público (independencia). 3.
Régimen Municipal: Autonomías Municipales. 4. Control de la
Administración Pública: a) Tribunal de Cuentas. b) Juicio de
residencia. c) Defensor del Pueblo. 5. Régimen Político: Pactos
Internacionales (Constitución Nacional). 6. Regionalización:
Delegación de facultades en órganos regionales. 7. Tutela Legal y
Judicial eficaz: a) Amparo. b) Hábeas Corpus. c) Hábeas Data. d)
Protección de intereses colectivos. e) Amparo Colectivo. f) Derechos y
defensa de los usuarios y consumidores. g) Ecología y medio ambiente.
h) Derechos de las comunidades indígenas. 8. Intervenciones Federales:
Sus actos. 9. Revocación popular de mandatos en relación a cargos
electorales ejecutivos. 10. Régimen de monopolio estatal en materia de
juegos de azar. 11. Régimen de protección de los Valles Calchaquíes.
12. Constitucionalización del régimen de partidos políticos. 13. Voto
electrónico".

Art. 3: "La Convención no podrá modificar, suprimir o incorporar
artículos o temas, cuya necesidad de reforma, supresión o
incorporación no se haya declarado en la presente ley, siendo nulas de
nulidad absoluta las que hiciere apartándose de las facultades que le
confiere la misma"

La comparación entre los artículos 2º y 3º permite comprobar que la
ley 7469 fue sumamente cuidadosa en la designación de los contenidos
habilitados e inhabilitados para la Convención reformadora.
El art. 2º distinguió cuatro tipos de reformas posibles
("modificaciones", "supresiones", "prohibiciones" y "agregados") y
habilitó dos acciones básicas correlativas ("modificar" e
"incorporar"), que declaró permitidas en tanto y en cuanto sus
contenidos guardaran "conformidad" con los "enunciados" detallados en
I, II, III y IV.
A continuación, el art. 3º prohibió "en correlación negativa" los
mismos tipos básicos de acciones ("modificar" e "incorporar"), en
tanto sus contenidos significaran un "apartamiento" de las facultades
conferidas en el art. 2º, o "lo que es lo mismo- en tanto recayeran
sobre "artículos o temas" cuya necesidad de modificación o
incorporación "no se hubiera declarado en la presente ley".
Cabe advertir que la ley 7469 se valió de dos formas diferentes de
"enunciados" -una por "artículos" y otra por "temas e instituciones"-,
para identificar y distinguir a los contenidos que habilitó
respectivamente a "modificar" "con el carácter de "modificaciones"-, y
a "incorporar" -con el carácter de "agregados"-.
Para identificar a las "modificaciones", la ley se valió de enunciados
de índole textual y "enunció" individualmente a cada "sección",
capítulo", "artículo" e "inciso" del texto constitucional de 1990, en
que aparecían ya insertas cada una de las normas que se autorizaba a
"modificar". Mientras que para identificar a las "incorporaciones" de
"agregados", la ley se valió de enunciados de índole conceptual y
enunció a cada uno de los "temas y/o instituciones" que autorizaba a
"incorporar".
Esta diferenciación extrínseca entre las formas de identificación de
los enunciados de "modificaciones" y "agregados", respondía a una
necesidad lógica, porque la única forma de enunciar "agregados" que
carecían de presencia textual en el articulado anterior era
conceptualizar los "temas" que ellos contenían.
Además, aunque tanto las "modificaciones" como los "agregados"
pertenecen al amplio género común de las variaciones normativas, una
detenida comparación intrínseca de la diversidad de contenidos
seleccionados por la ley 7469 en los apartados I y IV del artículo 2º,
permite colegir que también influyó "en la necesidad de separación de
estas categorías" una diferencia específica relativa al contenido y
grado de derivación complementaria o de innovación intrínseca que
traían aparejado.
Si se comparan los contenidos de las "modificaciones" y "agregados"
detallados en los apartados I y IV del art. 2º, puede verse que la ley
7469 optó por identificar inequívocamente como "agregados" a todos los
"temas" cuya posibilidad de "incorporación" aseguró en el apartado IV
y que -por el especial grado de innovación intrínseca de sus
contenidos- no quedaban suficientemente comprendidos dentro de las
simples "modificaciones" autorizadas en el apartado I.
Así "por ejemplo" la ley identificó inequívocamente al tema del "voto
electrónico" (porque -por la singularidad de la innovación- no q