(Por Luis Iriarte - Abogado constitucionalista) La reforma constitucional federal de 1994 se propuso impedir que el Ejecutivo Federal legislara por decreto, invadiendo competencias del Congreso. Buscó, sin lograrlo, terminar con el “hiperpresidencialismo” y su consecuencia, la temible y dañosa inseguridad jurídica. En la nueva normativa constitucional (artículo 99.3 de la Carta Magna) el Ejecutivo no puede -como principio-, en ningún caso, bajo pena de nulidad absoluta e insanable, legislar invadiendo competencias del Congreso. Solo excepcionalmente podría hacerlo si surgen obstáculos insalvables que impidan la actuación del órgano legislativo y surjan situaciones de “necesidad y urgencia” que deban resolverse inmediatamente, mediando el acuerdo general y refrendo de todos sus ministros. El Congreso realiza luego el control político de los DNU, sin perjuicio del examen de su constitucionalidad y convencionalidad en sede judicial, en casos concretos sometidos a su conocimiento.
Está en debate la constitucionalidad del “Decreto de Necesidad y Urgencia” (DNU) 62/2019 dictado por el presidente Macri el 21 de enero pasado. Instituye un polémico “Régimen procesal de la acción civil de extinción de dominio”, procedimiento autónomo e independiente de cualquier otro proceso judicial, siendo competente para entender en estas acciones la Justicia Federal con competencia en lo Civil y Comercial. Está vigente desde su publicación en el Boletín Oficial, modificando a tal efecto leyes nacionales. Crea la Procuraduría de Extinción de Dominio a favor del Estado Nacional en el ámbito de la Procuración General de la Nación, legitimada para presentar demandas e impulsar las acciones de extinción de dominio previstas en el nuevo régimen, con facultades de investigación de oficio, colaborando en la identificación y localización de bienes que pudieran provenir “directa o indirectamente” de delitos previstos en el Código Penal, en el Código Aduanero (Ley 22.415) y en la Ley 23.737. La acción tramita conforme las reglas del artículo 498 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, con plazo de 15 días para contestar la demanda. Para la procedencia de esta demanda se exige que, previamente, el juez competente en lo penal haya dictado alguna medida cautelar sobre los bienes, por su presunta vinculación con el delito.
En la “etapa probatoria” de este proceso, es la parte demandada quien debe demostrar que el o los bienes y derechos objeto de esta acción no son producto de hechos delictivos. La sentencia firme en esta acción hará cosa juzgada respecto de los bienes o derechos involucrados, con independencia del resultado de cualquier otra acción judicial.
Fundamentos del DNU 62/2019: a) Necesidad de combatir eficazmente la corrupción, los delitos contra la Administración Pública, el narcotráfico, la trata de personas y el terrorismo, que afectan el normal funcionamiento de las instituciones democráticas y republicanas, causando enormes pérdidas para el Estado, cuyo costo lo soportan los ciudadanos; b) Urgencia en la modernización de los procesos para obtener el recupero de los bienes derivados del producto del delito, con “un cambio de paradigma”; c) Que el derecho de propiedad (artículo 17 de la Constitución Nacional) “admite un adecuado régimen de restricciones y límites que atañen a su esencia, cuando este derecho es ejercido en forma irregular”; d) Fracaso en el Congreso, de un proyecto de Ley de Extinción de Dominio, con más de dos años de trámite legislativo sin resolución; e) Su dictado en período de receso legislativo.
Conforme el paradigma garantista de los artículos 17, 18, 19, 28 y 99.3 de la Carta Magna, lo previsto en los instrumentos internacionales de Derechos Humanos jerarquizados constitucionalmente en el art. 75.22, lo establecido por jurisprudencia de la Corte nacional en los precedentes emblemáticos “Verrocchi” (Fallos, 322:1726, 1999) y “Consumidores Argentinos”(Fallos, 333:633, 2010), y doctrina de la Corte Internacional de los Derechos Humanos (CIDH), sostengo la inconstitucionalidad e inconvencionalidad del decreto 62/2019.
En primer lugar, el artículo 17 de la Constitución Nacional fija que solo por sentencia fundada en ley puede privarse de la propiedad. Esta garantía genérica de legalidad descarta regulaciones por decreto. Está reafirmada por los arts. 19 y 28 de la Carta Magna: nadie puede ser obligado a hacer lo que no manda la “ley razonable”.
En segundo término, el artículo 18 de la Constitución Nacional contiene una serie de garantías procesales: nadie puede ser penado sin juicio previo fundado en ley anterior al hecho del proceso.
En tercera instancia, el DNU incumple las garantías constitucionales y convencionales del “debido proceso”, al establecer la inversión de la carga probatoria en cabeza del demandado. La jurisprudencia de la CIDH, en esta cuestión clave, estableció que del artículo 8° del Pacto de San José de Costa Rica se deriva que en los procesos “no penales” no puede condenarse sólo con base en la negativa o reticencia al declarar, o desconocer la presunción de inocencia. Esto se halla establecido en la Declaración Universal de Derechos Humanos (artículo 11.1), en la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre (artículo XXVI), en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 14.2) y en el Pacto de San José de Costa Rica (artículo 8.2).
En cuarto orden, la doctrina judicial de la Corte nacional, en “Verrocchi”, precisó: A) Que la imposibilidad del trámite para la sanción de leyes requiere que las Cámaras del Congreso no puedan reunirse por circunstancias de fuerza mayor. B) Que la situación que requiere solución legislativa sea de una urgencia tal que deba ser solucionada inmediatamente, en un plazo incompatible con el trámite normal de las leyes. C) Que “corresponde descartar criterios de mera conveniencia ajenos a circunstancias extremas de necesidad, puesto que la Constitución no habilita a elegir discrecionalmente entre la sanción de una ley o la imposición más rápida de ciertos contenidos materiales por medio de un decreto”.
En “Consumidores Argentinos”, el Tribunal Supremo reiteró la doctrina de “Verrocchi”, enfatizando que: A) Las facultades para dictar un DNU son admisibles en condiciones de rigurosa excepcionalidad, para limitar y no para ampliar el sistema presidencialista. B) Que los constituyentes de 1994, al incorporar a la Constitución los DNU, tuvieron en cuenta la sistemática extralimitación del ejercicio de tal facultad por parte de los titulares del Poder Ejecutivo, debilitando el sistema republicano democrático. C) Que la finalidad de su regulación fue atenuar el sistema presidencialista, fortaleciendo el rol del Congreso. C) Que “cabe descartar de plano los criterios de mera conveniencia del Poder Ejecutivo. E) Que las modificaciones introducidas por la Presidencia no deben revestir el carácter de normas permanentes modificatorias de leyes del Congreso. Deben traducir, por el contrario, una decisión de tipo coyuntural destinada a paliar una supuesta situación excepcional.