“… y garantizar la autonomía municipal; con el propósito de asegurar e impulsar el bienestar de los que habitan esta tierra y el libre ejercicio de sus derechos”. Preámbulo de la Constitución de Tucumán.
Hace sólo un año y medio, la Corte Suprema de Justicia de la Nación sentenció que la autonomía municipal no puede ser cualquier cosa. Por supuesto, se trataba del caso de una provincia del NOA, porque los pronunciamientos judiciales que ratifican los más básicos principios de normalidad para la administración de la cosa pública sólo son necesarios (y posibles) en regiones donde la institucionalidad es tierra arrasada.
La Municipalidad de La Rioja había interpuesto una acción de amparo con la finalidad de que se declarase la inconstitucionalidad del incumplimiento del Gobierno de esa provincia en dictar una ley de coparticipación municipal, lo cual era ordenado por la mismísima Constitución provincial. El 11 de noviembre de 2014, el máximo tribunal nacional le dio la razón a la intendencia riojana, con el voto de Ricardo Lorenzetti, Carlos Fayt, Juan Carlos Maqueda y Elena Highton de Nolasco.
La resolución judicial aplica al caso específico, pero los principios reivindicados lo trascienden, hasta convertirse en un espejo insoportable para Tucumán. Porque la Constitución de esta provincia, desde 2006, “consagra la autonomía política, administrativa, económica, financiera e institucional de los municipios”, hasta el punto de que “podrán dictar su Carta Orgánica mediante una Convención convocada por el Intendente en virtud de una norma dictada por la Legislatura”, según el artículo 132. Todo ello, claro está, viene siendo incumplido desde hace una década.
El quinto y el sexto
Los dos artículos más temidos por los gobernadores sirven de marco a las consideraciones vertidas en el fallo “Municipalidad de La Rioja”. Uno es el artículo 5°, según el cual una de las condiciones para que la Nación avale “a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones” es que se encuentre garantizado el régimen municipal. El artículo 6° advierte: “El Gobierno federal interviene en el territorio de las provincias para garantir la forma republicana de gobierno”.
“Al precisar el alcance del artículo 5°, esta Corte interpretó que la necesaria existencia de un régimen municipal impuesto por la Constitución Nacional determina que las leyes provinciales no solo deben imperativamente establecer los municipios, sino que no pueden privarlos de las atribuciones mínimas necesarias para desempeñar su cometido. Si los municipios se encontrasen sujetos en esos aspectos a las decisiones de una autoridad extraña -aunque se tratara de la provincial- esta podría llegar a impedirles desarrollar su acción específica, mediante diversas restricciones o imposiciones, capaces de desarticular las bases de su organización funcional”.
Luego, los jueces repararon en las pautas de la autonomía, para aclarar que tan sustancial como la libertad administrativa es la materialidad de los recursos. Porque la Constitución de La Rioja (en inquietante coincidencia con la de Tucumán) fija que “los Municipios tienen autonomía institucional, política, administrativa, económica y financiera. La autonomía que esta Constitución reconoce no podrá ser limitada por ley ni autoridad alguna. Deberán dictar su propia Carta Orgánica…”
“No puede haber municipio autónomo verdadero si no le reconocemos explícitamente entidad política o le retaceamos la capacidad de organizar su administración y realizar los actos administrativos necesarios para el cumplimiento de sus funciones o lo privamos del sustento económico-financiero indispensable para que preste aquellos servicios públicos que la provincia le asigne, inherentes a su existencia o le impedimos ejercer su autonomía institucional”, advirtieron los jueces supremos, parafraseando al puntano Mario Raúl Merlo en su alocución durante las sesiones de la Convención Constituyente Nacional de 1994.
Pero en materia de aportes de convencionales constituyentes (léase, en lo que refiere al espíritu con que fueron gestadas las normas constitucionales hoy vigentes) hay todavía un último aporte, profundamente significativo, recogido por los magistrados cimeros. “La garantía federal del artículo 6° y la posibilidad de intervención en caso de incumplimiento de los requisitos del artículo 5° corresponde si las provincias no aseguran, ya no el régimen, sino el régimen cualificado de la autonomía municipal en las provincias”, expuso el convencional Horacio Daniel Rosatti, cuyo pliego para juez de la Corte nacional ya fue aprobado por el Senado.
En otras palabras, el futuro intérprete de la Constitución Nacional explicaba (justo cuando se estaba forjando el nuevo texto de la Constitución Nacional) que las provincias que no garantizan una autonomía municipal auténtica y de genuina calidad institucional, están incursas en causales de intervención federal.
Las de primera y las de segunda
La resurrección del Pacto Social prolonga en Tucumán un régimen municipal esquizofrénico. A cambio de que el Gobierno provincial se haga cargo de pagar los sueldos de los empleados municipales, 12 de las 18 intendencias del interior ceden su coparticipación de impuestos nacionales, los dineros del Fondo de Desarrollo del Interior y la coparticipación de impuestos provinciales (Inmobiliario y Automotor). En adelante, la Casa de Gobierno es la que digita en esas administraciones municipales cuáles obras puede hacer, y cuáles no; y hasta qué empleados pueden designar y cuáles no en sus plantas semicongeladas de personal contratado y transitorio.
Semejante locura institucional, coherentemente, sólo puede replicar cifras demenciales. De esos números se ocupó LA GACETA en su edición de ayer, en un informe que contrastó los dineros del Pacto Social para el pago de haberes con la cantidad de habitantes de las ciudades que suscriben el acuerdo. El resultado es que San Isidro de Lules (municipalidad de segunda categoría, 21.000 habitantes según el Censo 2010) recibió casi $ 24 millones para pagar los sueldos de febrero (ayuda social incluida). En cambio, Yerba Buena (segunda categoría, 57.000 habitantes) mereció sólo $ 17 millones. Y Concepción (primera categoría, 50.000 habitantes) recibió sólo $ 14,5 millones. Idéntica asimetría padece Tafí Viejo (primera categoría, 40.000 habitantes), que obtuvo la misma cifra que la “Perla del Sur”. Cuando se divide el gasto estatal en la población, surge que la Provincia invierte, en materia de empleados municipales que brinden obras y servicios, más de $ 1.100 por luleño, menos de $ 400 por taficeño y menos de 300 por yerbabuenense y por concepcionense. Las asimetrías siguen (la Provincia destina más de $ 700 por vecino de Bella Vista y menos de $ 300 por poblador de Alderetes) sólo para demostrar que la asignación de recursos está guiada por lógicas perversas.
Lo primero que surge es que la administración responsable de los recursos públicos, en Tucumán, termina siendo en los hechos casi una equivocación política. En el pasado reciente (el Pacto Social es un invento alperovichista), los municipios donde se dio rienda suelta a la empleomanía no atraviesan ninguna dificultad: la Provincia se hace cargo de pagarles hasta el último sueldo y ni un peso menos, al igual que con las intendencias donde sin planillas salariales inflamadas, a las que no les da ni un peso de más. ¿Cuál es la finalidad de un Pacto Social cuya moraleja es que ser austero es mal negocio?
Los últimos y en las últimas
La respuesta no está entre las cifras, sino por encima de ello. El Gobierno provincial se comporta, ahora y como hace 12 años, como si en realidad no le importara si debe hacerse cargo de los sueldos de una municipalidad ordenada o de una mal administrada. La Casa de Gobierno (cuya matriz cultural es hija del alperovichismo, que es hijo del mirandismo) actúa como si lo que en verdad le importase fuera canjear la autonomía de las municipalidades por recursos financieros. Lo peor del caso es que a las intendencias les compran la independencia con plata que es de ellas.
Lo que algunos jefes municipales se animan a contar (aunque no se animen a decirlo públicamente porque la de Tucumán es una democracia llena de gente con miedo) es que el Pacto Social que quiere el manzurismo es uno que se queda con todo. A diferencia de los tiempos alperovichistas, ahora hay funcionarios voceando que la intención de la Casa de Gobierno es quedarse también con los recursos del Fondo Federal Solidario (Fondo Soja) y con los de Incentivo Docente.
Pero diferencia (lo que se dice “diferencia”) es la que opera entre el caso tucumano y el caso riojano frente al déficit de autonomía municipal. Allá, un intendente denunció a su provincia en la Justicia; aquí, los que firman el Pacto Social ni siquiera saben chistar. Es más: se hacen los otarios hasta para hacer público el inventario de entuertos que recibieron de sus predecesores. Entonces al Gobierno provincial no le incomoda callar cuestiones centrales. Un ejemplo: la Nación reconoce una deuda de $ 10.000 millones con Tucumán por las retenciones indebidas de coparticipación que realizó el kirchnerismo desde 2006; y la Provincia reconoce una deuda de unos $ 5.000 millones con la Nación. ¿El saldo favorable también aliviará las deudas municipales? Otro ejemplo: este año, la Nación incrementerá un 6% la coparticipación de las provincias. ¿Tucumán trasladará esa situación de las municipalidades? Mientras esas cifras sigan pendientes, la Casa de Gobierno se sentirá liberada de responder una pregunta trascendente: ¿la Provincia tenderá a mejorar las finanzas de las intendencias y a liberarlas del Pacto Social para alentar las autonomías; o blandirá las deudas de gestiones anteriores como una hipoteca por ejecutar contra el que quiera libertad?
Claro que la Nación también podría plantear estos interrogantes. Por caso, la Nación coparticipa parte de las retenciones a la exportación de soja, que es un impuesto al comercio exterior. Sobre esa base, el Gobierno tucumano que le reclama federalismo, ¿planea coparticipar parte de lo que recauda por Ingresos Brutos, un impuesto que grava actividades productivas y comerciales, y por el cual recaudó unos $ 6.000 millones en 2015? Pero los funcionarios nacionales que podrían preguntar cosas como estas (desde el ministro del Interior, hasta el titular de la Cámara Baja, pasando por el secretario de Provincias) se encuentran con Manzur pero para comer asados en su casa. Entonces, la autonomía municipal es un cuento de niños. Y el federalismo es una ficción. Y la república es una utopía. Y la Constitución es un sueño eterno.