El régimen de coparticipación provincial, unitarismo y discrecionalidad

Por Gabriel Sabaté

Director de Asuntos Jurídicos de Yerba Buena

La polémica en torno de la discrecionalidad de las transferencias a los municipios efectuadas por el Gobierno provincial saca a la luz un serio y -en principio- insoluble unitarismo en el diseño institucional provincial. Esto convierte en letra muerta la garantía constitucional de “autonomía” municipal y torna inviable su gestión y, por lo tanto, la vida real y diaria de los vecinos que aportan gran parte de sus bienes en concepto de impuestos provinciales.

Tanto la Constitución Nacional del año 1994 como la Constitución Provincial de 1990 garantizan la “autonomía política, administrativa, económica, financiera e institucional de los municipios”. Tras la reforma de 2006, la Carta Magna local establece en el artículo 135 que los recursos municipales se formarán con los fondos de coparticipación nacional y provincial, distribuidos conforme lo dispone la ley, la cual deberá propender a una distribución equitativa y solidaria que permita el desarrollo de las comunidades más postergadas.

A su vez, la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos dispone en su artículo 9 una serie de obligaciones que asumen las provincias que adhieren voluntariamente a su régimen -por sí y por sus municipios-, entre las cuales se encuentra la de pautar un sistema de distribución de ingresos para los municipios de su jurisdicción, el cual deberá estructurarse asegurando la fijación objetiva de los índices de distribución y la remisión automática y quincenal de los fondos.

En Tucumán la coparticipación municipal es regulada por la Ley 6.316, del 4 de octubre de 1991. Fija que se coparticipará con los municipios y comunas:

• El 16,5% de los recursos de la coparticipación nacional.

• El 85% del Impuesto Automotor.

• El 12 % del Inmobiliario.

El monto total que surja de estos porcentajes se distribuye utilizando criterios inamovibles, lo que convierte al sistema en arbitrario con el paso del tiempo y los cambios en la composición demográfica y económica de cada municipio.

Basta sino advertir que dicho régimen, que data de casi 30 años atrás, continúa asignando a San Miguel de Tucumán un 46% de los porcentajes antes referidos, mientras que Yerba Buena, que ha experimentado una explosión demográfica y de actividad económica durante dichos años, sólo recibe un 3,05%, ocupando el lugar N° 11 de los 18 municipios previstos en la ley. Obviamente, la equidad propugnada por la Constitución resulta, en este caso, una mera ilusión.

El mayor vicio que contiene el actual régimen de coparticipación municipal es la nula distribución del Impuesto a los Ingresos Brutos, el cual es aportado por todos los contribuyentes de los municipios, quienes no reciben un solo peso en la distribución. Esta arbitrariedad no es menor si se tiene en cuenta que, según la información proporcionada por la Dirección General de Rentas, el Impuesto a los Ingresos Brutos constituye el 78,8 % de la recaudación de 2.019 ($ 21,2 millones). Los impuestos provinciales coparticipables no llegan al 10% del total de la recaudación (Inmobiliario: 4,23%; Automotores y Rodados: 5,05%).

Esta arbitrariedad y rigidez en el criterio de distribución de fondos a los municipios genera y acrecienta la dependencia de los municipios, cada vez más pobres, con el Gobierno provincial cada vez más gigantesco. Ello obliga a los municipios a someterse a acuerdos como el “Pacto Social”, que les garantiza el pago, por parte de la Provincia, de sueldos y obras mínimas, a cambio de la cesión de la coparticipación, entendiéndose que siempre existe deuda de los municipios con la Provincia. Además, el pacto prevé que el giro de los fondos se hará “en la medida de las disponibilidades del Tesoro”, con lo cual el destino de los municipios queda a expensas de todo tipo de subjetividades.

En el transcurso de 30 años, los cambios demográficos y económicos de ciertos municipios han producido un desbalance evidente, que genera una supuesta deuda de la Provincia con los gobiernos locales, basada en un criterio de distribución ya caduco.

Y en estas tres décadas, los municipios pasaron de ser ejecutores de cuestiones mínimas, como alumbrado, barrido y limpieza, a recibir cada vez más exigencias de sus habitantes, como obras públicas, seguridad, educación, además de múltiples prestaciones derivadas del crecimiento poblacional y de la complejidad de la vida moderna.

La mayoría de los regímenes de coparticipación municipal del país distribuyen a los municipios la totalidad de los tributos provinciales, en porcentajes que oscilan entre el 20% y el 30%, y contienen además criterios de distribución variables con pautas objetivas. La Corte de la Nación, en la causa “Municipalidad de la Ciudad de La Banda contra Gobierno de la Provincia de Santiago del Estero”, concluyó que si bien esa provincia ha diseñado un mecanismo adecuado tendiente a garantizar la vigencia de la autonomía de los municipios, que incluye un sistema de coparticipación de impuestos con criterios objetivos, el organismo encargado de hacer efectiva la distribución de fondos entre los municipios, al no actualizar los índices, ha generado una restricción de las rentas públicas del municipio actor y una grave afectación en su autonomía.

En conclusión, Tucumán mantiene un régimen de coparticipación claramente unitario, arbitrario, con criterios ficticios y notoriamente inequitativo, diseñado para mantener a los municipios a merced del poder provincial.

La solución no luce fácil desde el punto de vista político institucional, ya que resulta una ingenuidad suponer que las permanentes mayorías casi absolutas de los oficialismos de turno se encuentren dispuestas a modificar el statu quo. Mucho menos, que tal iniciativa provenga del Poder Ejecutivo. Ello obliga a que la solución provenga del Poder Judicial, luego de un largo proceso iniciado por municipios, que culminaría con un fallo de la Corte Nacional declarando la inconstitucionalidad. Ello obligaría a esos municipios a soportar durante años graves restricciones presupuestarias basadas en las “disponibilidades del Tesoro”, que los pondrían al borde del abismo cada 30 días, salvo que cuenten con fondos propios, lo cual resulta de difícil ejecución atento la creciente crítica contra las facultades recaudatorias municipales imperante en el ámbito nacional.

En este contexto, resulta un ejercicio de sinceridad brutal sostener que el reparto de fondos a los municipios es “discrecional por parte del Gobierno provincial”. Es una creencia sincera basada en un sistema jurídico e institucional degradado y desvirtuado.

Lo lamentable es que esta discrecionalidad tiene como víctimas a los habitantes de los municipios y de la provincia, no al color político de quienes los representan. Y la continuidad de este sistema no tendrá otro destino que perpetuar la degradación social, política y de infraestructura de los tucumanos, que se torna evidente con sólo trasponer sus límites.